十年运行滞后凸显 《商业银行法》修订尚在调研

核心事实

现行的《商业银行法》在2003年修订过一次。但运行已十多年，中国银行机构在央行和银监会的指引下，业务创新日新月异，许多业务范围已超出《商业银行法》第三条规定的商业银行经营的14类业务。在管理和监管法则上，也有许多滞后于实践。对此，业界修订此法案的呼声日盛。尤其在此两会期间，吴晓灵、马蔚华、唐双宁等代表也陆续发声。

恰逢“两会”期间，“向银行发放证券牌照”、“兴业银行拟控股华福证券”等连续发布的信息引爆资本市场。但实际操作人士认为，银行控股券商的一大障碍是与现行的《商业银行法》相悖。由此，修订《商业银行法》成为市场热点和各方迫切的期待。

然而，21世纪经济报道记者从一位全国人大财经委核心人士处获悉，《商业银行法》的修订工作目前只是处于前期调研，尚未进入实质阶段。

“《证券法》的修订今年年底基本可以完成，《商业银行法》的修订工作还没有进入全国人大的日程中，至少今年不会启动。”上述全国人大财经委核心人士称，根据修订流程，“在提请全国人大审议前，会由国务院指定相关部门牵头进行前期调研，修订《商业银行法》的前期调研工作目前由‘一行三会’和国务院发展研究中心在做，形成初步修订意见后，供修订案起草小组参考。”

据21世纪经济报道记者了解，银监会曾在2014年向部分商业银行和相关研究机构下发征求修改《商业银行法》建议的函件，已形成初步意见。在此背景下，各方现阶段则对《商业银行法》修订的具体内容讨论也十分热情，修订呼声较高。

法案修订进入调研阶段

第一波“呼声”，是全国人大财经委副主任吴晓灵早在2012年公开建议，全国人大未来几年应重点修订《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《信托法》四项金融领域的法律。

如今，《证券法修订草案》已由全国人大财经委完成，即将递交全国人大常委会审议。吴晓灵3月3日在“两会”期间表示，按照正常进度，证券法修订案有望4月底上会，最快8月份进行二审，10月份完成三审。

相对而言，《商业银行法》的修订进展则缓慢得多。

除了吴晓灵之外，接着，包括原招行行长马蔚华、光大银行董事长唐双宁、盛京银行董事长张玉坤等金融行业“两会代表”多次正式递交“修订《商业银行法》”的议案或提案。2014年，十二届全国人大常委会把修订《商业银行法》列入立法规划，分属第二类项目，即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议”，具体由国务院负责。

“根据《立法法》的规定，我国立法和法律修订的程序主要包括法案的提出、审议、表决、公布四个阶段。从时间效率上来讲，法案的提出和审议前两个阶段比较繁杂。”一位大成律师事务所合伙人、资深律师向21世纪经济报道记者表示，“法案的提出一般由国务院、中央军委、最高人民法院或全国人大专门委员会等国家机关进行，也可以由全国人大相关代表团或一定数量的代表联名提出。《商业银行法》的修订，应该是由国务院向全国人大常委会提出。”

2014年11月，时任银监会副主席的阎庆民曾表示，银监会已经向国务院汇报，建议全国人大适度修订《商业银行法》”。3月7日，银监会主席尚福林在“两会期间又表示，目前银监会正和相关部门一起加强调查研究，适应新情况要求，积极推进商业银行法的修改。

也就是说，《商业银行法》的修订目前还处于法案提出的前期调研阶段。

“至少还需要2-3年完成”

据上述全国人大财经委权威人士透露，《证券法》的修订草案由全国人大财经委提出并起草，而《商业银行法》修订的前期调研、修订案起草工作由国务院指定“一行三会”和国务院发展研究中心负责，待形成初步意见后，组建起草小组正式起草修订案。

“条文正式起草才进入立法的实质阶段，起草小组形成草案后，还需要广泛征求有关方面的意见。而后，征求意见稿经过反复讨论和修改后，形成送审稿，报提案机关讨论通过。比如《证券法》是全国人大财经委提起修订的，就上财经委的会进行讨论，《商业银行法》是国务院提起修订的，修订稿必须报国务院常务会议讨论。”上述全国人大财经委权威人士向21世纪经济报道记者称，“法案获得提案机关讨论通过后，才能送全国人大常委会审议，按照‘三审制’审议通过后，法律就可以正式形成了。”

他进一步指出，《商业银行法》目前还没有正式起草，“从修订案起草到征求意见，再到送国务院常务会议讨论，一般流程基本需要1-2年的时间，最后提请全国人大常委会审议也需要1年左右。顺利的话，《商业银行法》最终修订完成，至少还需要2-3年”。

由于《商业银行法》的修订已进入前期调研阶段，尤其是银监会去年向相关方面征求了修订建议后，在银行业金融机构对修订《商业银行法》的迫切愿望下，具体内容如何修订也成为各方讨论的热点。

人大代表、光大银行董事长唐双宁在“建议修订《商业银行法》”的提案中连指了五个“滞后性”。他指出，我国现行《商业银行法》滞后于商业银行改革实践、滞后于商业银行业务发展实践、滞后于商业银行跨业创新实践、滞后于商业银行监管实践、滞后于危机以来的国际共识。

据21世纪经济报道记者调研、并采访多方人士了解，目前，业界对《商业银行法》的具体修订内容呼声较高的主要包括两个方面，一是商业银行的业务经营范围，二是商业银行管理和监管法则。

业界：现行银行法严重滞后

其实，现行的《商业银行法》在2003年修订过一次。但运行已十多年，中国银行机构在央行和银监会的指引下，业务创新日新月异，许多业务范围已超出《商业银行法》第三条规定的商业银行经营的14类业务。具体比如理财业务、资产证券化业务、跨境人民币业务、代理大宗商品和金融衍生品交易等。此外，《商业银行法》第四十三条规定，商业银行在境内不得从事信托投资和证券经营业务，但国家另有规定的除外。

“事实上，目前银行开展的很多业务已经超出法律规定的范畴，比如银行理财业务、电子银行业务，综合化混业经营等，《商业银行法》已经严重滞后于金融机构的实践和市场的变化。许多在银监会允许试点一段时间，已经变成稳定、具有一定规模的业务，但需要法律承认。”交通银行首席经济学家连平向21世纪经济报道记者表示，“当然，商业银行投资控股证券等非银行金融机构目前还有争议。由于银行在客户和网点上的优势，进入其他行业后形成一定竞争压力，相关方面可能有不同意见。”

在管理和监管法则上，也有许多滞后于实践。比如，在商业银行发起设立方面，《商业银行法》第十三条规定注册实缴资本金最低限额为5000万人民币。有人呼吁，随着民营银行试点和互联网金融及小微金融的创新，不同类型的存款机构发起设立门槛应分类而定。

滞后于实践的不仅上述条款，在流动性监管和资本管理方面，《商业银行法》第三十九条规定，商业银行“存贷比”不得低于75%，这一指标已制约银行经营，且与现行监管体系脱节，央行、银监会已于去年调节“各项存款”、“存贷比”具体统计口径，为商业银行松绑。关于“存贷比”指标的修改，业内已形成一致。同时，《商业银行法》第三十九条“资本充足率不得低于8%”，已经落后于《巴塞尔III》协议和《商业银行资本管理办法》等现行监管标准，也被各方建议修改。

此外，多名银行业务人士呼吁，随着存款保险制度和利率市场化的推进，《商业银行法》关于保障存款人权益、利率管制等方面也需要一一修改。

对于法律滞后于实践问题，邮储银行天津分行副行长朱大鹏认为，修订《商业银行法》应当着眼未来发展趋势，将一些面临较多变化事项的决策，授权给国务院或监管部门，以尽快化解法律不适应现实变化的问题。