中国清理税收优惠计划反转 地方自主权放宽

同样是关乎税收优惠，半年之内，主管部门的口径从“62号文”切换到“25号文”，这令吴鹏乍惊又喜。

吴鹏是一家房地产公司的财务总监，当他第一眼看到“25号文”时，一脸兴奋。“依照这个文，我们不仅可以把去年到现在的退税要回来，更重要的是，以前的税收优惠政策都显性化、阳光化了。”吴鹏说。

他所说的“25号文”，是指2015年5月11日发布的《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》。而与之对应的“62号文”，则是半年前发出的另一份通知，这份文件叫《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，发布于2014年12月10日。

从名称就可以看出差别，新文件已经悄然抹去了“清理”二字。而吴鹏觉得，新文件字字含金。

“25号文”的核心内容是，国家统一制定的税收等优惠政策，要逐项落实到位。其中，各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行；与此同时，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现的部分，不溯及既往。

在敏感的政商两界看来，这意味着清理税收优惠政策，放缓了。

清理税收优惠政策，曾经是财政部部长楼继伟划定的财税体制改革中的重要一项，旨在建立一个科学发展、社会公平、市场统一的税制。而这也是《深化财税体制改革总体方案》对税收制度改革的具体要求之一。2014年6月30日，中共中央政治局审议通过了这些方案，并明确了新一轮财税体制改革的时间表：在2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

在这个大背景下，时间相当紧迫，“62号文”就在当年年底紧锣密鼓地出台了。清理各地没有法规依据的税收优惠，制定各种税收优惠的退出期限，是其核心内容。

财政部门已经为此奋战了近半年，至今工作显然仍在层层加码。

一位东部沿海省份的财政厅人士告诉经济观察报，上个月，因为人手不够，省财政厅还把各市县财政局里负责相关工作的人员，将近20多人，专门拉到省会城市的一间大厦里封闭起来，集中清理他们自己上报来的税收优惠政策。

到了5月，风云突变。

从清理到缓行

事实上，早在今年4月，“62号文”就被口头通知暂停执行了。

这个结果在今年3月的全国“两会”上，就已有征兆。

当时，一位来自西部省份的人大代表、省部级官员对来团参与分组讨论的国务院高层抱怨称，因为清理税收优惠政策的“一刀切”，近1万亿元的项目基本都在那里放着。

“早先投资5亿元以上的项目，正在实施还没论证的有410个，涉及到资金6600多亿元；已经签约还没实施的有290个，涉及投资3000多亿元。”这位官员说，这些投资项目因为涉及到去年出台的“清理规范税收等优惠政策”文件，到现在都无法落实。

一位参与了分组讨论的知情人士向经济观察报透露，当时国务院要求会后要就这个问题，立刻与财政部门进行对接，而来自高层的表态是“要正确理解‘清理税收等优惠政策’这个文件”。

国务院当时所说的“这个文件”，就是“62号文”。而它对地方政府的投资项目最有杀伤力的一点就是，限期清理税收优惠。

文件规定，违反法律法规的各类税收优惠政策一律停止执行；没有法律法规障碍且具有推广价值的，尽快在全国范围内实施；有明确时限的到期停止执行，未明确时限的设定政策终结时间点。

上述知情人士称，国务院所说的“正确理解”，其实也很清楚，“首先优惠政策是有的，特别是对设在西部地区的鼓励类产业企业按15%的税率征收企业所得税，而要清理的是指那些不合法的、不合理的、形成恶性竞争、不正当竞争的一些所谓的优惠政策”。

上述人士说，客观地说，“62号文”对地方政府还是具有一定威慑力的。基本上新签订的项目合同中，不再带有各种优惠、返还。

但究竟哪些是不合法、不合理的优惠政策？由谁来认定这些政策的性质？这成了一个问题。

地方政府和财政部当然都希望由自己来认定这些政策，其结果可想而知。在很多财税人士看来，当时对于62号文，地方政府采取了虽不抵抗、但却观望的态度。

“各省财政厅对于62号文的落实，主要是将下面每个市县的税收优惠政策全部摸清上报，但是在执行层面，省级财政部门并没有给市县区很大的压力，市县基层采取的是将文件悬在空中。”上述东部沿海省份财政厅人士告诉经济观察报。

财政部显然希望更进一步。今年3月下旬，财政部发文要求各省严格按照规定报送税收等优惠政策专项清理情况报告，并称各地区的报送情况，“将纳入2015年地方财政管理绩效综合评价体系，作为重要评价因素”。于是，不少地方财政厅紧急加派人手，开始集中汇总和清理下面市县报上来的税收优惠政策。

然而，这种状态持续了不到一个月，“62号文”就被口头通知暂停执行了。接下来，便是“25号文”的出台。

福音？

“25号文”对于吴鹏所在的这一类公司来说，的确是个福音。

“现在开发区还欠着我们大约接近1000万的返还。”吴鹏说，作为招商引资过去的企业，当地政府承诺了相当于“先征后返”的财政扶持，即企业所得税返还5%，营业税地方自留部分返还20%，土地增值税返还20%。

就房地产来说，营业税、所得税、土增税是三项大税。吴鹏解释说，其中，土地增值税好的企业能返到25%左右，而营业税地方留成部分，返还20%也是很可观的。

“但是这个执行到去年为止就不行了，‘62号文’出来时，审计署正在对土地财政进行审计，发现很多地方是用土地财政而不是税款返的，当时开发区就不敢做这事了。”吴鹏告诉经济观察报。“25号文”出来之后，吴鹏已经在和当地财税部门协调，他现在特别担心的是政府的信用问题，“我们已经签了合同，等执行完，以后能不能做再说，对企业来说是好的。”

同样兴奋的还有天津某开发区的招商人员张杨。今年年初他还在为企业整天跑来跑去，要求兑现税收补贴而发愁，因为“62号文”把以前招商引资的路径全部堵住了。如今，“25号文”又把这些路径放开了。“清理税收优惠后，地方政府不敢兑现那些补贴了，但在企业眼里，这就是违约。”张扬表示，这种违约的性质，可能不仅是停留在地方政府层面。因此，对于“25号文”的出台，他举双手表示赞同。

张扬说，原先地方怎么吸引企业？除了企业自身落户的需求，地价、税收可以看做一个有吸引力的方面，而“62号文”出来后，开发区开了好几次会，都在商议税收优惠取消了之后，怎么吸引企业，“已经快没招了”。

在这位园区招商人员看来，“62文”的初衷是好的，也有道理，防止了各地园区的恶性竞争。但他表达了一个观点，如果返税是合理的，那么这个税收设置就是不合理的，“交了10块，可以返5块，说明多余的5块税收设计的不合理”。

担忧

不过，郁闷的是已经为“清理税收优惠政策”一事奋战了几个月的地方财政部门。前几个月还在清理上报各地的优惠政策，现在又不清理了。一个省级财政厅人士没想到会是这样的结果。

实际上，这份被企业看做是“救星”的“25号文”只有短短五条。前三条是核心内容，包括“国家统一制定的税收等优惠政策，要逐项落实到位”，“各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行”，以及“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”

上述省级财政厅人士告诉经济观察报，这三条基本就是把以前的税收优惠政策进行了一个“合法化”，以前享受的以后还可以享受，以前没有上台面的，摆在了桌面上，摆在了阳光下。

这意味着，税收优惠放宽了制定的门槛，地方的自由裁量权或者说自主权越来越高，税务部门和企业之间在税款入库方面，有了一个沟通或者协商的空间。

而第四条规定，各地区、各部门今后制定出台新的优惠政策，除法律、行政法规已有规定事项外，涉及税收或中央批准设立的非税收入的，应报国务院批准后执行；其他由地方政府和相关部门批准后执行，其中安排支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。

“这意味着，地方政府在对企业实行先征后返的规定，没有原来‘62号文’那么严格，就是回到了以前。”上述财税人士告诉经济观察报。

而第五条则写着，“62号文”规定的专项清理工作，待今后另行部署后再进行。上述财政厅人士则担心，暂停之后再启动，就比较困难了。

上述参与全国“两会”分组讨论的人士告诉经济观察报，就目前而言，出台“25号文”是对宏观经济状况的一种妥协，主要原因是受经济下行压力，地方经济发展的势头堪忧，而且清理税收优惠又跟地方政府的信用问题交织在了一起。

压力之下

中税网税务师事务所总裁王冬生认为，“62号文”的重要性是不言而喻的，但在目前的经济情况下，“25号文”有一定的积极作用，是一种变通，通过25号文之间达成一种变相的“减税”刺激经济。

毕竟，刚刚过去的第一季度，中国宏观经济环境并不乐观。

4月份经济数据表明，中国的外需改善空间有限，内需下行压力更大。固定资产投资增速降至12%，比1-3月回落1.5个百分点，同比回落5.3个百分点。更为令人担忧的是第一产业、第二产业、第三产业、东中西部增速全面回落。

中信建投宏观债券研究团队首席分析师黄文涛认为，从三大主力板块来看，制造业处于去产能阶段，在产能过剩的大背景下，制造业投资依然处于减速区间。就全国而言，房地产去库存压力依然较大，虽然一二线城市销售数据回暖，但房地产开发企业土地购置面积同比下降32.7%，降幅比1-3月份扩大0.3个百分点，预示未来房地产投资速度很难企稳。基础设施投资扮演稳增长主力军的作用，同比增长20.4%，但增速比1-3月份回落2.7个百分点。

而地方项目投资增长12.2%，环比增速回落1.3个百分点，同比回落5.6个百分点。这应是源于地方财力困境与融资约束。更重要的是，中国经济的发展方式在逐渐改变。地方政府不再以GDP论英雄，节能环保压力较大，同时面临财力约束和融资困境。

不少经济学家担心，如果没有强有力的政策安排，固定资产投资速度较难企稳。未来几个月中国经济的下行压力依然较大。包括国务院发展研究中心副主任刘世锦在内的不少学者预计，二季度和三季度的GDP增速将低于一季度，可能降至6.8-6.9%甚至更低。

而要稳增长，地方招商引资的热情显然还是需要一定的激励，这也反映在财政收入上。在刚刚过去的4月份，地方本级一般公共预算收入7217亿元，增长8.2%，同口径增长2.1%，虽然中央收入有所增长，中央一般公共预算收入6285亿元，增长8.1%，但是中央增长是因为非税收入中部分金融机构当月上缴利润增加；中央非税收入377亿元，增长69.5%。

在这种情况下，“25号文”的出台意味深长。一位省级财政厅人士称，“25号文”与“62号文”背后，是中国在面对经济下行压力时，为保证经济发展做出的让步。

2015年5月11日“25号文”的出台，意味着中央再次为稳增长而将更多的主动权交给地方政府。一位在今年两会期间参与了关于清理税收优惠政策分组讨论的知情人士说，“高层认为，这个问题根据原则主要应由地方来把握，尤其是西部地区的政府，自己是有鉴别能力和把控能力的。”

不过，一位不愿意署名的人士告诉记者，“25号文”的出台对于未来经济的刺激力还有待观察，文件只是影响了存量，也就是在各地之间的原来的量的分配，对于局部的经济有一定的促进作用。