社评高风险企业 宜建立新型全流程监管

8月12日晚天津港7号卡子门瑞海国际危险品仓库集装箱堆场爆炸事件，呈现了高风险企业发生恶性事故之后产生的巨大破坏力。爆炸原因还有待调查，但这一事件无疑是天津滨海新区遭遇的重大挫折，提示新区建设更需要注意高风险企业的生产安全问题。新区建设的高速度与高开放度，使得新区管理面临更多挑战与风险，在诸多监管环节被简化的情况下，需要相应的管理创新和更多的监管努力。

高风险企业监管方面出现大的疏忽，形成安全隐患，是对整个新区发展的威胁。从目前披露的情况看，瑞海国际的立项评估与日常监管流程都存在一些问题或遗憾。其一，其危险品仓库距离城铁与居民区过近，立项评估得以顺利通过。其二，高风险企业日常监管管理流程仍有漏洞。在爆炸事故第二次新闻发布会上，天津市安监局副局长高怀友回答了为什么无法给出详细明确的危化品储存清单的问题。他说，一是爆炸仓库是周转仓库，集装箱卸下的货品暂时储存，完成报关手续后就会运走，数量和品种不固定；二是损毁严重，无法从台账当中获得信息；三是企业管理人员提供的信息，不太统一，无法直接采信，从海关的入关单、企业笔录来核实。

瑞海国际这类企业的生产具有高度不确定性的特点，监管的难题不在于监管者不知道作为局内人的企业管理者所了解的东西，而在于所有的人(包括局内人与局外人)都没有能力可靠地辨识可能面对的风险。这种高度不确定性，需要监管者与企业建立合作机制来管控风险，企业自身也需要作为多元治理的主体之一，参与到生产安全监管的流程之中。传统的基于绩效的监管，以抽检作为主要监管手段，监管者依靠这种监管方式，很难有效应对高风险企业的高度不确定性，在发生事故之后无法及时掌握具体情况。

目前，在食品安全监管等领域，已经有基于企业管理的监管创新的实验，2010年修订的《药品生产质量管理规范》(新版GMP)对药品生产企业的自查、操作记录的保存和提供等都有明确的规定，以便监管机构对药品生产过程进行监督，而非仅针对最终产品。欧盟和美国也有诸多这种被称为“实验主义治理”的实践，例如欧盟对化学品注册、评估、授权和限制的监管(REACH)等等。这一监管创新将政府的监管提前至生产计划环节，政府通过对参与企业计划的协商修改、备案与监督执行等方式实行监管。这一改革将抽检式监管发展为影响范围更广的针对生产计划的预防性监管和全流程监管，既鼓励企业的自主性和社会责任意识，又可以让政府和企业在达成共识的基础上共同致力产品安全。在瑞海国际的灾难性事故之后，有必要考虑开始在生产安全领域进行全流程监管的改革试验。