衢州探路国资监管改革 天津国企改革产融样本

在“三层构架”的制度设计中，国资委从“管资金”入手，建立“资金池”，将各公司的闲余资金统一纳入到池内，进行集中管理，在保障各投资公司正常对外支付的同时，统一调剂，融资理财。截至目前，纳入“资金池”集中管理的资金已达约35亿元，节约了企业大量财务成本。

随着国企改革顶层设计方案的出台，地方国企改革将形成新热潮，一直被赋予较大空间的地方国资改革，也在寻找属于自己的最优路径。

21世纪经济报道记者近日在采访中获悉，近期多个地方的国资委系统官员频繁到浙江衢州调研，试图借鉴衢州在国资监管体制的探索。

多位参与调研的国资监管人士和研究者对21世纪经济报道记者表示，衢州的探索，或许能为地方国企国资改革提供可以借鉴和复制的样本。

地方国有资产总量不大，深化改革中牵涉到的利益环节相对较少，特别是地方国有企业竞争力偏弱，更容易探索出符合本地区实践的国资监管模式。

“三层”监管体系

和许多地方一样，衢州国有资本分布于政府的众多部门，实力相差悬殊。衢州国资改革的第一步，在6家对本地经济社会发展影响力大的功能类、保障类公司上下功夫，创新监管体制。

而对其余分散在各行政主管部门旗下的上百家小散型国有企业，采用“卖、关、并”等办法退出市场，剩余部分企业则采取了委托监管的形式，全面落实监管责任制。

此前的1999年，衢州市成立了国有资产经营有限公司，作为政府性投资公司，开展投资性的资本经营。但多年来效果一般。

截至2012年9月，国有资产经营有限公司名义上虽然拥有7家全资子公司、3家控股公司和2家参股公司，却并未真正发挥资本运营平台公司的作用，资产规模尤其是净资产规模过小，运营方面依然各自为政，没能使国有经济的参与方互相借力，更无法形成对地方经济社会发展的合力。

随后由国资委主导的改革，在原来的国资委和重点国有投资公司之间，增加了国有资产经营有限公司——资本运营平台公司，形成了“国资委(出资人)-市国资公司(资本运营平台公司1家)-实体公司(保障类、功能类公司6家)”的三层管理形态。

改革后，作为第二层级的资本运营平台(也就是新的国资公司)，是在原国有资产经营公司的基础上改组而来：重新界定公司方向与职能，划入被出资公司的全部资产和股权，同时大规模注入新的有效资产等而成。

三个层级如何定位与协调，又如何各自运作以保证“高效率”？上述受访的市国资委官员就此向21世纪经济报道记者解释，第一层级的国资委，定义为“政府层面的出资人代表”：

即，经市政府授权，把握和推进衢州国资国企改革，规划国有资本整体布局，并据此授权委托各专业局委进行监管，对直接监管的重点国有公司派驻监事、任命董事、章程制定、重大事项等事项拥有审核和决定权。

第二层级的国资公司则作为“国有资本的直接出资人代表”，定位于国有资本运营平台，强化母公司作用，按照相关法律法规和章程约定，与投资公司形成以产权为纽带的上下层级，开展相应的管理与服务。

“作为国资运营平台，剥离了原有的具体经营业务，不从事具体的产品经营，不参与实体企业的内部管理，不干预企业生产经营，而是通过资本运作，进行企业融资、投资、重组、兼并与收购等，改善布局、提升收益，实现国有资本放大功能、保值增值。”上述市国资委官员表示。

至于第三层级的诸多国有投资公司，则是“行使法人财产权的运营主体”，享有企业法人财产权。以衢州控股、水业集团、交投集团、城投集团等看，作为由市国资公司出资的子公司，定位于国有资产的具体运营，开展生产经营、产业投资等，通过国有资产的经营与管理，实现国有资产的保值增值，发挥国资的控制力和影响力。

“衢州的探索虽然获得了各方面的认可，但我们认为其方法从实践角度看只适合于省级以下。”上述市国资委官员对21世纪经济报道记者表示。

在“三层构架”的基础上，国资委如何实现国资有效监管？对于国资监管，市场、政府和社会都认识到它的重要性和必要性，但要使监管恰到好处，并不容易。

此外，三层架构的体制，则要求国资监管以管资本为核心、以“资产池”为最大平台，以“资金池”为抓手，融合监管与服务。

对受监管企业而言，多了一个强大的“融资、理财、谈判”的支持力量，容易在市场上取得更大的话语权；而从国资委方面来讲，既关注到整体功能的实现，又关注源于产权结构的合理分配，使得国资系统内部形成相互依赖的良性互动。

资金池节约企业财务成本

事实上，明确的“权利界定”是衢州“三层构架”能够高效运行的前提和根本。

上述市国资委官员认为，其关键在于，行使母公司资本运营相关权利的同时，充分尊重各投资公司的权利，保障各公司原有的资产处置权、使用权和收益权不变。

以现金资产为例，市国资公司通过“资金池”将各投资公司的流动资金纳入集中管理，在保障各公司正常支付的前提下，最大限度提高资金利用效率，“资金池”理财收益按期按实际发生数额划归各公司名下。

由此可见，各投资公司的经营行为不会因为管理层级的变化而受到多余的干扰，还可以分享资本运营公司在集中调剂、融资、投资、理财等方面因集团规模管控产生的各种效益，因此，从起点上不容易对这样的制度安排形成反对意见。

“只有给各个参与方都带来好处的改革设计才能被接受。”上述市国资委官员表示。

通过“三层构架”建设，国有企业形成了“合力”，使得各投资公司的运营成本特别是财务成本大幅降低。

据衢州国资委课题组相关报告显示，2012年初，衢州市本级各国有投资公司为了保障资金周转，不惜巨额贷款、巨额存款，合计存款26亿元，贷款22亿元，“存贷双高”造成了巨额的公司财务成本。

在“三层构架”的制度设计中，国资委从“管资金”入手，建立“资金池”，将各公司的闲余资金统一纳入到池内，进行集中管理，在保障各投资公司正常对外支付的同时，统一调剂，融资理财。截止到目前，纳入“资金池”集中管理的资金已达约35亿元，节约了企业大量财务成本。

上述报告中称，2013年，衢州纳入“资金池”的国有投资公司，存贷比由原来的接近1下降到0.15，以平均银行贷款余额29.21亿元为基数，可节约财务成本近1.5亿万元，再加上间隙资金理财收益对冲，市国资公司和各投资公司当年节约财务成本约1.8亿元；而“资金池”流动资金的平均年化收益率，由原来各公司平均的2.12%提高至5.4%，是同期银行活期存款利率的14倍。

大规模的资源重新整合，为政府性投资项目建设提供了资金支持，在“三层构架”成立之后的1年内，共调剂了17笔、总金额10.1亿元的资金，为市级的重大民生工程提供了融资保障。

显而易见，“三层构建”在实践中增加了国有资本功能。据了解，衢州国资目前形成了资产总额267亿元、净资产169亿元的“大公司”。

在2014年4月，衢州市国资公司首次发行了15亿元7年期企业债，年票面年利率比当天同信用等级的平均利率水平降低了0.49%，累计可节约财务成本5000万元。

这为市级国资系统直接融资提供了新的经验。前述衢州国资委官员对21世纪经济报道记者表示，国资公司开展以股权投资为主的资本运作，通过资本的合理流动，以合适的比例吸引非公资本进入国企，或者投资民营企业，形成混合所有制，放大国有资本功能，增强了企业活力、控制力和影响力。

取得的成果显而易见，但大量资源集中到一个国资运营平台，更容易引发经营风险，增加国企的廉政风险。

衢州国资委按照现代企业制度，在各投资公司派驻董事会成员、外派监管人员，对公司的运作拥有话语权和知情权，促使企业决策更加市场化、规范化等。此外，财务总监以及专职监事等，亦由国资委派出。

为保证“三层构架”的执行，先后出台了近10个专门文配套件。

上述受访的市国资委官员指出，具体投融资经营行为中，对国资委、市国资公司和投资公司都有清晰的权责利的界定，或通过政府会议纪要，或通过财政担保函、公司间协议等形式，并经市政府主要领导或分管领导同意，所有投资责任都能得到相应的落实，可以有效地避免资本运营公司不应有的市场风险。

国资委主导改革

衢州的实践显示出，在省以下的国资国企改革中，地方国资委系统正逐渐发挥主导作用。

“衢州当地国资国企小而散，经营性国有资产原本分布于政府的众多部门、众多领域，数以百计的国有企业背靠政府部门，实力相差极其悬殊。”一位参与改革设计的衢州市国资委官员对21世纪经济报道记者表示，这为国资委主导提供了前提条件。

由此带来的实际问题是，各投资公司由各个行业主管部门进行分散管理，基本成了各个主管部门的附属机构。各家投资公司出于各自不同的原因或目的，在市场上过度竞争，降低了各自优势，哄抬了价格，增加了企业运行的成本。

南京卓远城镇化研究中心主任吴健认为，在省以下经济总量一般的地区，地方国企力量不强，而其他主管部门也没有专业的力量去研究，也因此衢州的实践有着天然的条件。

事实上，改革能够稳步推进，得益于方案在衢州获得“统一认识”。

上述市国资委官员对21世纪经济报道记者坦言，因国资管理体制改革牵涉面广、影响面大，因此衢州国资委就改革的具体做法等向主要领导进行了多次专题汇报，并取得了市人大、市政协领导的支持，同时在政府各部门和层级广泛征求意见，才形成了如今新一轮的国资监管架构。