农地入市试点全面启动 农民永久性收益翻番

集体经营性建设用地入市改革，将为德清经济注入新的活力，转型升级步伐将加快，旅游业、商贸服务业将得到有力的推动，特别对撬动农村经济帮助很大，“一是集体性资产发展壮大了，二是老百姓取得了永久性收益。”

农村集体经营性建设用地入市，正在释放土地改革红利。

9月8日，浙江首宗农村集体经营性建设用地使用权拍卖在德清落槌，1150万元的价格成功出让该县洛舍镇砂村村20亩村级集体土地40年使用权。该起拍卖引起社会各界对全国农村土地改革的热议，敲开改革序幕。

今年2月27日，国务院确定全国33个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。这也是十八届三中全会明确的农村土地制度改革的方向和任务。

德清县成为试点之一，并承担农村集体经营性建设用地入市改革任务，按规定33个试点地区中，有15个进行此项改革，2017年年底中央和国土资源部会对这15个地方进行评估，最后向全国人大提供修法立法的建议。

据21世纪经济报道记者了解，浙江义乌、安徽金寨、福建晋江等几个试点地区，都在筹备改革相关事宜。

21世纪经济报道记者采访德清县此次拍卖相关出让方、受让个体、国土部门负责人以及土地改革相关专家，深入剖析该案例具体运作情况、试点意义，以及全国层面探索情况和面临的困难。

通过调查发现，全国试点集体经营性建设用地入市，主要目标是与国有建设用地“同权同地同价”，而无须通过“收归国有”的中间阶段，更好地保障农民集体的权益，增加农村集体资产，同时便于投资方拿到土地证、房产证用作抵押贷款，进行投资经营。

但不少受访对象也表示，目前还在起步摸索阶段，各地试点可能面临的农村产权制度改革、巨大收益的具体监管、权力寻租等问题，或将成为考验各地政府智慧的重要课题。

农民收益翻几番

9月8日下午3时25分，一槌定音，德清洛舍镇砂村村一块20亩的土地，以1150万价格成功出让给当地村民林国祥，一时间，林国祥成了媒体宠儿，“采访邀约不断”。

砂村，顾名思义以砂兴村，很多年前就成为当地有名的“老板村”。2013年德清推进“美丽乡村”建设，砂村关停了所有矿山，闲置资金就有8亿-10亿元，但一直没有找到合适的投资途径。

在此之前，这20亩土地曾经租给一个开矿的企业，每平方租金4元，40年200万元。

“我们村里有几个村民，原来是开矿的，有一定的资金积累，现在正好可以利用起来。”砂村村党总支书记、村股份经济合作社董事长胡金璋在接受21世纪经济报道记者采访时说，这块20亩的地位于建设中的万亩产业平台东侧，距杭宁高铁的东边仅150米，运输相当方便。

这也是林国祥看中的重要因素之一，他在接受21世纪经济报道记者采访时指出，由于看好产业平台带来的客流和商机，他打算重点发展商贸服务业，开设宾馆、餐饮、超市等等。

而在改革之前，按照我国现行的土地管理法第六十三条明确规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

林国祥想要获得该地块的使用权，必须先经过征地补偿后收归国有，才可以走招拍挂或协议出让的土地转让流程，而且受土地证等影响，极难拿到贷款，而这次拍卖成功后，当场和农行签订690万贷款。

受益最明显的则是农民集体，“原来只能变为国有，农民收益相对较少，现在不仅收益增加，而且产权依旧属于农民集体。”国务院发展研究中心农村部副部长谢扬在接受21世纪经济报道记者采访时说。

德清县国土资源局副局长邱芳荣告诉21世纪经济报道记者，1150万成交价中，32%为收益调节金，上交县财政，剩余部分价款不直接分，而是作为公益公积金量化到股权中，允许村里将这笔钱用于购买政府性债券、购买物业等稳定形式，“比如全部购买政府性债券，一年利率8.5%，一年可以拿到60多万的收益。”

而这60多万经股东大会讨论，可以进行分配，也可以再量化、再投资，或修桥铺路，但需经村民代表大会通过。

在改革前，砂村土地每股的价格约为5000元，而据胡金璋所说，如果把闲置的土地全部拍卖出去以后，初步估算每股将达到16500元，农民收益将翻多倍。

这样的试点效应显然是巨大的。据悉，试点以来砂村已准备好50亩可供出让的村级集体经营性建设用地，首期推出20亩。德清中部的洛舍镇、东部的钟管镇、西部的莫干山镇和筏头乡，也都已备好数块条件成熟的土地，等待就地入市。据了解，目前，德清全县约有农村集体经营性建设用地共1881宗，面积10691亩。接下来，条件成熟的地块，会被陆续有序地推出。

21世纪经济报道记者从浙江省义乌市、安徽省金寨县、福建省晋江市等其它试点地区国土资源局了解到，自2月份国务院确定33个试点地区后，7月份改革试点工作进入全面启动阶段。但各地均对此十分审慎。

同权同价进行时

德清方面则表示，下一步将秉着审慎稳妥的原则，分期分批推出农村集体经营性建设用地可入市地块，探索健全“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度。

其中最关键的，是集体土地与国有土地真正实现“同权同价”。但谢扬也表示，这个目标并非一步到位，先要入市，形成价格标准，不一定达到国有土地价格，但权利是相同的，最终实现同价。

以莫干山镇为例，其经济在当地相对一般，近几年旅游业发展带动民宿，但受限于土地政策，资本大多只能投在租赁空置农居上。目前莫干山镇约有镇村两级集体经营性建设用地300亩，一旦启动改革，价值上亿。

早在这次拍卖之前，德清已于8月19日协议出让了一宗农村集体经营性建设用地，是全国首例，该土地面积4040.9平方米，协议出让价307.1084万元。德清县莫干山镇醉清风度假酒店成为该地使用权的“新主人”。

对于这两宗土地的受让人而言，最明显的变化是，拿到土地证后，银行贷款都是“主动送上了门”。

德清之所以能成为试点，与当地统筹城乡发展、城乡体制改革和土地管理制度创新、土地管理秩序良好分不开。其不仅在农村产权制度改革上先行一步，集体经营性资产也完成股份制改革，并通过“多规合一”厘清划定“城乡建设用地扩展边界”。

就全国层面而言，这方面的情况各有不同。比如，广东早就被授权设立单独市场，规定了集体建设用地的使用规则；而北京是乡镇企业大院，集体经营性建设用地虽然不叫入市，但客观上已经运行了。

“北京很多宾馆酒店下面的地就是集体建设用地，所谓入市就是再转让的时候土地价格该怎样解决，重点试验的是这个，集体土地入市等于是转让。”谢扬说。

2014年底的中央全面深化改革领导小组第七次会议上，审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，除了农村集体经营性建设用地入市外，另外两项改革的要求是，在农村土地征收改革方面，要探索缩小土地征收范围；在农村宅基地制度改革方面，对超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用等。

农村经济新活力

德清会走在全国前列，浙江大学城县规划设计研究院创新研究中心常务副主任张水丰在接受21世纪经济报道记者采访时指出，这也是产业发展需求。不止德清，浙江乃至全国各地都有许多地区面临同样的难题。

据邱芳荣所说，集体经营性建设用地入市改革，将为德清经济注入新的活力，转型升级步伐将加快，旅游业、商贸服务业将得到有力的推动，特别对撬动农村经济帮助很大，“一是集体性资产发展壮大了，二是老百姓取得了永久性收益。”

按照规定，集体经营性建设用地使用权可以用作抵押，也可以转让等，但如何使用土地、如何开发利用土地也将与国有土地一样地接受监管。“集体经营性建设用地也必须监管，地上建什么、什么时候建成，建成后达到什么样子，都有明确要求。”邱芳荣指出。

张水丰表示，这也是地区迫切需要的经验，“农村旅游经济的发展，面临较多这方面问题，很多投资者现在都想去，但是看到土地制度就比较犹豫。如果这个口子开得比较好，后面的引领示范作用较大。”

此次拍卖公告面向全社会，但参与的是4位当地村民，“外地人没看到优势，因为产业平台招商引资项目还没进来，高速互通还没建成，而本地村民看到了未来的潜力。”胡金璋相信，之后入市的土地会有外来投资者。

为此，他们已经信心满满地打算将砂村现有的100多亩闲置土地异地调整，零散的小土地复垦掉，然后异地置换，集中起来划分到一个区块里去。

在胡金璋看来，改革后的好处，一是盘活了闲置的土地，二是促进了经济转型。

邱芳荣告诉21世纪经济报道记者，目前德清已经就此改革设计了一整套的制度，并已形成了文件，今年底会对这一年的改革情况进行自我评估，形成评估报告将逐级上报。

据悉，中国目前经营性建设用地不超过农村集体建设用地的10%，在一些西部地区，这个数字仅为2%，即全国只有大约2000万亩的农村集体经营性建设用地。集体经营性建设用地入市，意味着农村集体经营性建设用地可以同国有建设用地一样直接进入土地市场进行市场化的有偿使用，是此次土地改革中非常重要的一个部分。

中央希望通过建立城乡统一的建设用地市场，让城乡建设用地同权同价，既缓解中国城市建设用地之不足的困境，又增加农村和农民的财产性收入。但目前国家规定将流转范围限定为存量的集体经营性建设用地，其占比十分有限，尤其是中西部地区，这令不少专业人士对改革的效果存疑。

试点监管责任重

得益于改革，德清的土地可谓“寸土寸金”，但伴随而来的担忧是，权力寻租如何避免？这也是摆在地方政府部门面前的紧急问题。

据了解，《德清县农村集体经营性建设用地入市收益分配管理规定(试行)》规定，如以出让方式入市的，其入市收益作为集体积累，统一列入集体公积公益金进行管理，并可作为村股份经济合作社(或村经济合作社)经营性资产，追加量化成员股权。具体将由农业部门进行监管。

“也就是说，土地收益将被纳入专门的账户进行管理。”胡金璋指出，这笔钱通过村民股东代表会议来决定，由村股份经济合作社来监管。股东代表按照股权来选，每个村民一个股权证。从2013年开始改革到2016年，再次评估进行分红。

谢扬指出，农民权益是其中关键问题，不仅要实现“同权同地同价”，更需要通过改革完善集体经济组织、完善征求农民意见的机制。而德清已在2013年已经完成了全县农村土地股份制改革。

中国人民大学土地规划研究中心主任严金明在接受21世纪经济报道记者采访时指出，要以过去土地出让产生的问题为鉴，农村集体经营性土地入市需加强监管，“怎样让农民真正拿到这笔钱，需要公开透明，相关的配套法律要跟上。”

据了解，浙江省内也对改革有不同意见，有意见认为，集体建设用地入市应限定在城市规划区以外，城市规划区内，不征地城市化就没有办法进行。但德清县最终上报的试点办法，并未作此区分。

自十八届三中全会以来，对土地改革的安排被视为中央的一次重大突破。但由于土地问题的敏感性，两次中央一号文件都是要求“审慎稳妥”地推进农村土地制度改革。

据此前媒体报道，33个试点区县曾多次上报区域内农村土地改革的框架方案，但是均因为“过于激进”未被批复。

今年1月，国土资源部部长姜大明对《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》的解读也表示，将坚持“封闭运行、风险可控”的原则，按程序、分步骤审慎稳妥推进，确保试点工作顺利开展。

据悉，全国33个试点地区中，有15个地区进行农村集体经营性建设用地入市改革试点，15个地区进行宅基地制度改革试点，3个地区进行征地制度改革试点。

有另外的试点地区国土部门告诉21世纪经济报道记者，因为改革的重要性，目前当地还在进行方案修改，动员大会还未召开。