全国人大常委会委员：建议“一行三会”合并设立监管局

全国人大常委会委员、财经委副主任委员尹中卿13日在出席第二届大梅沙中国创新论坛时发表演讲。在演讲中，他建议，把人民银行、银监会、证监会、保监会合并为统一的综合监管机构，设立中国金融监督管理委员会，或者是隶属国务院金融监督管理总局，实现金融业的统一综合监管。

据新浪财经11月13日消息，尹中卿在演讲中表示，随着我国金融改革和创新力度的不断加大，我国金融体系发生了深刻变化，金融机构跨行业越来越多，金融产品跨领域越来越多，金融业务跨市场越来越多，互联网金融跨平台越来越多，地方金融跨区域越来越多，金融市场跨国界越来越多。这些改变对分业监管体制带来了严峻的挑战。

其建议，金融监管体制应从分业监管转向统一监管。从全国层面来说，当务之急是要充分发挥由人民银行牵头，银监会、证监会、保监会参加的金融监管协调部级联席会议的作用。建议在适当时候，由国务院总理或者是主管金融的副总理来担任部级联席会的主席，将成员单位同时扩大到国家发改委和财政部，进一步提高协调的层次，明确各监管的职责来强化统筹监管。待条件成熟之后，建议把人民银行、银监会、证监会、保监会合并为统一的综合监管机构，设立中国金融监督管理委员会，或者是隶属国务院金融监督管理总局，实现金融业的统一综合监管。

同时还要划分中央与地方金融监管权力和职责，健全和完善地方的金融监管框架。

第二，完善金融监管模式，从机构尽管转向功能监管。

第三，要转变金融监管的重心，从合规监管转向风险监管。

以下为演讲实录：

尹中卿：从2003年到现在，将近三年的时间，除了国务院开始建立了由央行牵头的金融监管协调部级联席会议之外，我们的金融体制改革几乎没有任何的动静。这一次党的十八届五中全会提出要改革并完善现代金融市场发展的金融监管框架，这都表明了十三五改革和完善金融监管体制已经成为了我们的一个重要任务。

改革开放以来，我国发展最快的是金融业，创新最多的是金融市场，目前我国已经成为世界金融大国，据统计，现在银行业的总资产超过了170万亿元，信托业的总资产超过了13万亿元，保险业的总资产已经超过10万亿元，基金业的总资产超过5万亿元，证券业的超过4万亿元，银行银资体系一直在20万亿左右徘徊。伴随着金融业的繁荣、伴随着金融市场的发展，我们国家也加快了金融立法的步伐，逐步形成了分业监管的框架。

应该说我们的金融业已经基本做到了有法可依。1983年9月国务院决定中国人民银行专门行使中央银行的职能，1992年成立了证监会，1998年10月成立了保监会，2003年4月成立了银监会，由此形成了中国目前“一行三会”构成的以机构监管为特征，以合规监管为重点的分业监管体制。这些年来对于规范金融市场的秩序，防范金融风险，保障金融业的稳定发展，发挥了重要作用。

近年来随着我国金融改革和创新力度的不断加大，我国的金融体系发生了深刻的变化，金融机构跨行业越来越多，金融产品跨领域越来越多，金融业务跨市场越来越多，互联网金融跨平台越来越多，地方金融跨区域越来越多，金融市场跨国界越来越多。这些就对我们的分业监管体制带来了严峻的挑战。

所以这些年来，频繁暴露的局部风险，特别是刚刚经历的股市波动表明，现行的监管体制框架已经不适应我国金融业发展的需要，也再次提醒我们必须通过改革来有效地应对金融跨界如何去防范金融风险，保障金融安全。

这些变化第一个就是金融机构跨行业越来越多，随着金融业务相互渗透，金融机构的综合经营日益多元化，1979年成立的中国国际信托投资公司，1983年创办的中国光大集团都走上了大型的综合经营之路，1987年重新组建的交通银行也是一个全能银行，1998年中国银行国际控股公司从伦敦迁到了香港，他下属的多家机构也都经营证券、资产管理及项目融资和银团贷款业务。所以在金融机构交叉持股或者是相互投股的过程当中，许多的商业银行、非银行金融机构、工商企业，甚至是互联网企业，都纷纷以直接投资来设立子公司，通过并购、业务重组等方式，涉足了证券、保险、信托、基金、资产管理、金融租赁等综合性的金融业务，形成了金融控股公司的综合经营模式。所以金融机构综合经营就削弱了现行分业监管的基础，对这种金融监管框架提出了严峻的挑战。

第二，金融产品跨领域越来越多。自1994年取消银行专业化分工之后，银行代理业务发展迅速，跨越银行、证券、保险的跨界新产品像保险代理、证券质押、保证金帐户、投资连接保险等等不断涌现，金融衍生品不断创新，产品结构体系越来越复杂，金融服务的边界日渐模糊。随着融资体系的迅速发展，银行信贷所占据的比例目前已降到了60%左右，而包括信托、理财在内的其他融资迅速膨胀，影子银行体系通过各种金融创新手段打破了分业监管条件下的金融市场的人为分隔模式。然而由影子银行的法律关系不清晰，监管标准不一致，不仅容易累积金融风险，而且也威胁到金融体系的稳定，现有的监管框架难以应对。

第三，金融业态跨市场越来越多。随着新型金融业态爆发式的增长，衍生出许多跨市场的交叉性的金融业务和经营模式，包括银行业理财规模，保险公司规模不断扩大，担保公司、期货市场、文化交易市场，包括土地交易市场等等不断发展，所以债券市场融资的比例不断上升。股市、债市、汇市、楼市相互贯通，大宗商品市场、货币市场、资本市场相互交织，现货市场、期货市场、期权市场相互影响，银行、信托、政权、保险机构之间的业务往来日益密切。

所以不同的金融机构在业务层面的差距越来越小，业务层面混同发展。随着综合经营的推进，原有的单个监管机构的微观审慎监管已经不足以防范综合经营所带来的金融体系的潜在风险，分业监管的框架必须重新进行配置。

第四，互联网金融跨平台越来越多。随着电子信息技术特别是移动互联网技术的迅速发展，交易体系的信息化程度不断提高，传统金融业务和线下产品在互联网上迅速推广，新工具、新平台、新模式不断涌现，极大地推动了新型的电子商务和互联网金融爆炸式增长。金融市场呈现出互联网化的变化趋势。所以互联网金融兴起以后，像第三方支付、P2P的信贷、众筹、互联网资金、基金跨平台的业态，已经游离于监管体系之外，甚至有些地方出现了欺诈、违约、洗钱等事件，曝露出业务运作不规范，信息披露不充分，管理不到位，和监管套利等问题。

第五，地方金融跨区域越来越多，改革开放以后，地方金融得到了长足的发展，城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、农村金融互助组织，在改制过程中重新焕发生机，民间金融互联互助会、民间集资、地下钱庄逐步得到规范，村镇银行、典当行、贷款公司、小额贷款公司、信托公司、融资担保公司、金融租赁公司、资产管理公司、消费金融公司、天使基金、风险投资基金、私募投资基金、区域股权交易市场、券商柜台交易市场等等如雨后春笋层出不穷，多层次的金融体系正在逐渐形成。

目前全国已经改制组建农业商业银行200多家，改制组建农业合作银行有100多家，组建村镇银行1000多家。农村的这种城商业银行已经建立了上万个营业网点，农村信用社机构的网点也超过7万个，许多的城商行已经突破了地域的限制，在其他地方设立分支机构。由于起点低、时间短，历史遗留问题多，多数地方金融体系仍处于发展的初级阶段，很多深层次的问题并没有得到解决，所以地方金融发展的质量有待提高，监管也亟待规范。

第六，金融市场跨国界越来越多。经济全球化的发展使各国的金融联系更加紧密，全球贸易、投资、货币、资本流动格局发生重大变化，我国金融开放程度大大提升。世界各国特别是主要国家的金融变动对我国的影响越来越大，2009年以来，人民币境外使用越来越多，境外资金池越来越大。2014年第二季度以来，我国经常项目、资本项目双顺差的局面发生逆转，出现了资本持续外流的趋势。国际投资者频繁调整资产配置，导致在一定时间内我国出现资本外逃、股市下跌、货币贬值、国际收支恶化、外汇储备下降的风险日益增加。

今年8月11号完善人民币中间报价机制后，人民币汇率一度波动较大，一部分企业通过离岸市场发行债券，跨境外币贷款，进行资金套利交易。国际市场的原油、铁矿石、金属、农产品等大宗商品价格剧烈波动，不可避免地传染到国内市场，产生财富转移效应。

在国内经济下行压力加大，金融风险上升的情况下，国际市场一有风吹草动就有可能导致国内的市场续期逆转，引发恐慌情绪。所以金融监管需要高度关注全球形势，及时采取应对措施，趋利避害，完善风险规避措施，为国内经济和金融的稳定健康发展来营造良好的环境。

金融监管是一项复杂的系统工程，所以近年来我国在完善金融监管体制，依法加强监管、加强服务，在相关的工作取得了巨大的成绩，但是面对已经发生变化的经济和金融环境，我们必须坚持市场化的改革方向，实行混业经营、综合经营的发展趋势，加快建立符合现代金融特点，统筹协调监管，有力有效的现代金融监管框架，坚守着不发生系统性、区域性风险的底线。

第一，需要改革金融监管体制，从分业监管转向统一监管。我国长期实行的分业监管体制，“一行三会”及其派驻机构，相互之间职责不清，监管标准难以统一规范，相互之间的信息交流、资源共享、协调合作存在很多的问题，既容易出现监管漏洞，也可以产生重复监管，更容易出现相互争权或者是推诿扯皮的现象，监管成本高但是效率不高，并且为监管套利留下了空间。所以面对这种金融跨界融合的趋势，迫切需要改革这种监管框架。

当然这种改革也不是一蹴而就的事情，从全国层面来说，当务之急还是要充分发挥由人民银行牵头，银监会、证监会、保监会参加的金融监管协调部级联席会议的作用。建议在适当的时候由国务院总理或者是主管金融的副总理来担任部级联席会的主席，将成员单位同时扩大到国家发改委和财政部，进一步提高协调的层次，明确各监管的职责来强化统筹监管。

待条件成熟之后，建议把人民银行、银监会、证监会、保监会合并为统一的综合监管机构，设立中国金融监督管理委员会，或者是隶属国务院金融监督管理总局，实现金融业的统一综合监管。同时还要划分中央与地方金融监管权力和职责，健全和完善地方的金融监管框架。按照现在行的体制，保监会他的下属机构只设到省一级，证监会设到了省级和地市级，银监会设到了地市级，人民银行设到了县级。但是许多涉及地方金融的监管职责，现在中央和地方之间，派出机构和当地之间的职责不清楚。

目前全国31个省级政府，200多个地级以上城市政府，多数县级政府都成立了金融协调机构，形成了以省级政府为领导，各级政府金融工作办公室或者是金融服务办公室为主，有关部门参加的这种金融监管体系，有助于填补中央垂直金融监管体系的不足，来化解地方的金融风险，维护地方的金融稳定。所以我们要发挥中央和地方两个积极性，来扩大地方金融监管的权力，加强中央金融监管机构对地方金融监管的指导，提高地方政府金融监管的能力，这样有利于在源头和终端来确保跨地区无缝监管。

第二，完善金融监管模式，从机构尽管转向功能监管。用在传统分业监管体制中主要采取机构监管的模式，也就是按照不同的金融机构的类型，把有关的金融企业划分到不同的监管部门，在金融市场相对封闭的条件下，这种监管模式有利于监管机构集中精力对各自所负责的金融对象进行监管。随着金融业务跨界日益模糊，以及不同金融机构功能一体化，这就需要从原来的按机构分门别类进行监管，转向了对不同的机构进行功能监管，实行跨产品、跨行业、跨市场的监管。

金融监管方式的完善有效地解决了在综合条件下金融的创新的问题，所以完善金融监管方式，需要顺应金融监管改革的主流，统筹对系统重要性金融机构和金融控股公司的监管，统筹对重要金融设施的监管，来切实地维护金融体系的安全。

第三，要转变金融监管的重心，从合规监管转向风险监管，我国传统上一直比较重视对金融机构的行政审批、现场稽查、合规性监管，重审批轻管理，重传统存贷业务，轻表外业务及其他的创新业务，对日常的风险性进行监管上位全面展开，对金融市场的退出监管严重缺乏，银行等等金融机构大而不倒，没有破产。

所以随着金融市场迅速发展，和金融创新产品日益增加，需要创新监管方式，改进监管手段。在实际监管中，监管机构要以非现场的监管为重点，改善非现场监管的方法和手段，要加快金融监管电子化建设，建立集中统一的监管信息库和信息网络，通过全覆盖来搜集、核对、整理信息，来深度地披露金融信息。要明确建立金融机构经营者、所有者、债券人、债务人、监管部门等各利益相关者的权力和义务，强化监管职能的评价制度和考核，严厉追究相关管理人员的行政责任、民事责任和刑事责任，严力打击金融犯罪，防范系统性和地区性和风险性的发生。

谢谢大家！