创新集体土地入市模式助推新型城镇化

深圳市房地产研究中心 李宇嘉

近期，集体土地改革明显提速。北京首宗集体建设用地将在1月15日挂牌出让，这是去年以来第7宗集体建设用地入市案例；2015年12月27日，全国人大通过允许耕地和宅基地使用权及农房所有权抵押的决议后，浙江、江苏等省市农地、农房抵押贷款陆续发放。由此，在十八届三中全会建立城乡统一的用地市场的指示下，集体范畴的“三块地”(耕地、集体经营性建设用地、宅基地)，其改革思路越来越明晰。

但目前来看，集体土地改革还存在几个问题。就目前开展的如火如荼的集体建设用地入市而言，主要问题是入市的限制太多。除了要求符合规划(城乡规划)、用途管制(国土集体二元土地管理制度)、依法取得、开发项目限定于特定产业(不得开发商品住房)等四项要求以外，还特别要求“占大头”的集体非经营性建设用地(宅基地、公共用地)不能开展入市试点。

目前，在全国2.5亿亩的农村存量建设用地中，宅基地占比高达70%，而经营性建设用地(主要是乡镇企业用地)只占10%，且差不多利用殆尽。如果入市仅限于经营性建设用地的话，入市改革空间有限。当然，试点主攻经营性建设用地，最主要的考虑是法律阻力小。《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让，但符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”

除了法律例外的空间外，集体经营性建设用地产权关系简单，入市操作阻力也小。6宗已出让土地及北京大兴西红门地块等，或已长期闲置废弃，或集体已收回，或通过与原土地使用者洽商收回，以集体组织为主体出让，交易成本小，操作起来比较简单。而且，集体经营性建设用地入市，在各地已有过尝试。1990年起，国土部就已经在芜湖等几个城市展开试点，近年来还出现了嘉兴“两分两换”、成都的“联建”、重庆的“地票交易”以及广东省颁布实施的本省流转办法等尝试。

目前，有超过33%的农民(约2.7亿人)已经长期在城市生活，包括1.1亿“留守”人群在内，生活上基本融入城市的农民更多。同时，宅基地及农房闲置问题很严重，甚至出现大面积的“空心村”。但是，宅基地入市之所以阻力重重，主要是因为宅基地、耕地是农民的底线保障。由于城市还无法为农民提供均等化的市民公共服务，加上农民工收入水平低、就业无保障，土地是农民社会保障的“最后依靠”。2008年金融危机爆发后，曾有约2000万农民工因失业而被迫返乡。

但同时，农民工中的新生代(80、90后)占农民工总数已超过60%，而且据调查其中75%将不会再回到农村。同时，农民工“市民化”亟待降低成本。由此，笔者认为，在符合规划和用途管制前提下，可大规模实施建设用地增减挂钩的“地票”制度，即宅基地复垦为耕地后，置换出的建设用地指标可出售给城市。

2014年以来，按国土部的要求，500万人口以上的城市不再新增非生活类建设用地，但这些城市的惯性用地需求依然非常强烈。建设用地增减挂钩的“地票制”实施后，不仅大城市的用地空间增加，土地溢价收入增加，农民工也能够分享土地资本化收入。而且，农民工有了资产性收入，“主动上楼”的意愿也增加了。由此，新型城镇化的成本也就明显降低了。

财政部部长楼继伟在2016年《求是》第一期撰文，阐述六大结构性改革，其中就指出，“在具备条件的地方实行地票制，农民宅基地还耕后，集体建设用地指标变为资本，可携带入城投资创业”。这就道出了未来宅基地入市的切入点。早在10年前就开始试点“地票制”的重庆市，其实践经验显示，“地票制”让每户农民增加10万元土地资产收入。中国家庭金融调查数据显示，农民工家庭平均金融资产(包括储蓄)仅2.4万元。因此，农地原始功能的保障水平远不如农地资本化后的保障能力。

同时，宅基地复垦后，将与周遭耕地连片，形成耕地的规模化，将助推农业产业化、现代化，这种经济性也为耕地承包经营权流转创造了条件。事实上，改革开放以后，外出农民工越来越多，耕地承保经营权流转早已轰轰烈烈。以河南为例，截至2013年底，许昌市、长垣县农村土地承包经营权流转率分别达到35.4%和41.8%。

但这种经营权流转(转包、抵押)不仅要征得承包权人的同意，而且流转也仅限于集体经济组织内部。由于很多承包人常年外出打工，无法取得联系，而在集体经济组织的内部，也经常找不到流转的“下家”，于是造成了很多耕地荒芜的问题，农村也依然摆脱不了小规模、碎片化经营的现状。

如果宅基地上述流转，能解决农民工进城后的社会保障问题，那么土地社会保障功能也就该卸任了。由此，耕地承包经营权流转，不需要再仅限于本集体经济组织，可以扩展至县域或市域范围内。这样，农业产业化、规模化、现代化经营的可能性和范围就大大提高和扩展。而且，流转范围的扩大、规模化经营，也让耕地抵押、担保权能放大，农业生产中长期和规模化经营的资金投入就会增加。

由此，承包人既可将农耕地流转给规模化种植企业，也可以入股分红，这是农民工可持续收入的另一个源头。有了宅基地资产化带来的可观即期收入，再加上农业可持续收入，以及城市就业收入，农民工融入城市的主观能动性大幅提升。特别是，农民工融入城市，也意味着1.6亿“留守人群”(妇女、儿童、老人)也将相继进入城市，这才是真正的新型城市化。