平衡好积极财政政策和防范债务风险

2016年将实施更加积极的财政政策，这是中央经济工作会议定下的基调。会议强调，明年及今后一个时期，积极的财政政策要加大力度。更积极的财政政策体现在两个方面，一是实行减税政策，包括降低制造业增值税税率等措施；二是适当增加必要的财政支出和政府投资。在减税增支的要求下，需要阶段性提高财政赤字率。

扩大赤字会导致政府债务增长。而防范地方政府债务风险同样也是2016年的重要任务。中央经济工作会议指出，要有效化解地方政府债务风险。为了实现这个目标，日前财政部发布了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》。《意见》要求切实加强地方政府债务限额管理，地方政府须严格按照限额举借债务，同时，还要根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率、或有债务代偿率等指标及时分析和评估地方政府债务风险状况。这就限制了地方政府举借债务、提高赤字率的空间，也就限制了它们实施积极财政政策的能力。

毋庸讳言，防范地方债务风险和更积极的财政政策在一定程度上是相互矛盾的。因此，地方政府需要在两者之间取得平衡，需要在防范债务风险的前提下实施更积极的财政政策。

积极财政政策为2015年GDP增长率实现7%左右的目标做出了重大贡献。这主要表现在地方政府主导的基础设施投资上。在制造业和房地产投资增速跌到个位数的情况下，2015年基础设施投资仍然维持近20%的增长率，使固定资产增长率还能保持在10%以上。另外，一些财政措施也支持了消费的增长，例如，减征1.6升及以下排量乘用车车辆购置税，拉升了汽车销售额的增长。

2015年1-11月，地方本级一般公共预算收入只增长了9.3%，而一般公共预算支出增长了19.3%；地方政府性基金预算收入更是大幅下降，支出虽然也同样下降，但降幅要小得多。在这样大的收支压力下，地方政府债务余额的增量却比较少。2014年末，全国地方政府债务(政府负有偿还责任的债务)余额为15.4万亿元，而2015年地方政府债务限额为16万亿元，也就是说，2015年一年的新增债务少于6000亿元。而从2013年中到2014年底，一年半的时间内地方政府债务余额就增加了4.5万亿元。2015年新增债务之少，令人有些诧异，也可能使人对新增债务压力有些掉以轻心，以为在防范债务风险的前提下实施更积极的财政政策是比较容易实现的。

但实际上，2015年新增地方债务之所以比较少，是受益于一些特殊情况，而2016年的情况会有很大不同。其一，2015年大力清理财政存量资金，为地方政府增加了额外的财力，但2016年继续清理的效果会小得多。其二，在地方政府存量债务进行清理甄别时，应该有一些政府或有债务被界定为政府负有偿还责任的债务，这使2014年底的债务余额扩大而2015年新增债务较少。其三，还存在“变相债务”、“明股暗债”的情况，地方政府让企业举债，自己则提供隐性担保。《意见》将使隐性担保、“变相债务”的现象在2016年大大减少。地方政府将只能为外债转贷依法提供担保，违法担保要追究相关责任。

考虑到上述这些情况，2016年积极财政政策要加大力度，可能会产生远多于2015年的新增债务。那么，如何在防范地方债务风险和更积极的财政政策之间取得平衡呢？一方面，要扩大地方财政赤字，2016年的地方新增债务要较2015年的6000亿元有大幅的增长，应该在1万亿元以上。与2014年之前的几年相比，1万亿元不算是太大的增量。另一方面，财政支出的结构应该调整，好钢用在刀刃上，在支出小幅增长的情况下，起到非常积极的效果。这就需要减少一些基础设施方面的投资，增加一些有利于调结构、惠民生的开支。积极财政政策的意义不只是稳一时的增长，更是为了促进经济结构转型、增进人民福祉。此外，一部分财政支出要由直接投入转变为购买服务、补贴等方式，但这要以充分考虑到未来的财政支出压力和企业债务负担为前提。