从宏观税负看减税空间

近期有媒体报道，按照国际货币基金组织(IMF)的统计口径测算，2014年和2015年中国宏观税负分别为30.5%和30.1%。据报道，IMF数据显示，世界平均宏观税负值为38.8%，发达国家宏观税负平均值为42.8%，发展中国家平均值34.4%。据此来看，我国的宏观税负处于低水平。这与人们的一般印象大相径庭。

原因在于统计口径。我国财政收入包括四项：一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、社会保险基金预算收入。根据IMF的统计口径计算宏观税负时，只考虑一般公共预算收入、国有资本经营预算收入、社会保险基金预算收入，以及扣除国有土地使用权出让收入之后的政府性基金收入，还要扣除四项收入中重复的部分。大致来说，计入宏观税负的是“经常性”收入，而土地出让收入属于一次性的资产交易收入，所以不计入。

需要指出的是，在IMF的官方网站上，最新的《政府财政统计年鉴》是2014年的，其中的数据多数截至2013年。IMF应该还没有公布2014年和2015年的宏观税负，媒体报道中的数据应该是国内人士根据IMF统计口径计算的。根据IMF的年鉴，2013年，我国政府收入占GDP的比例(即宏观税负)为28.8%，其中，税收收入占比为20.3%，社保收入占比为4.5%，其他收入(应该包括了国有资本经营预算收入和扣除国有土地使用权出让收入之后的政府性基金收入)占比为4%。美国这三项数据分别为20.4%、6.7%和4.4%，日本的则为18.4%、13.1%和3.4%。日本的政府收入中还有占比为14.6%的补贴(主要来自其他政府部门)。从这个统计口径看，我国的宏观税负的确是比较低的。另外，根据欧洲统计局的数据，2014年欧元区19国政府收入占GDP的比例高达46.8%，其中社保基金收入占比为19.8%。

使人感觉我国宏观税负高的是土地出让收入，此外还有各种费。随着正税清费改革的深入，费带来的负担已经大大减轻，还将继续减轻。但土地出让收入的占比仍居高不下。2014年，国有土地使用权出让金收入为40480亿元，相当于GDP的6.4%；2015年，土地出让收入负增长，占GDP的比例减少为4.8%。如果计入土地出让收入，我国的宏观税负约为35%，高于发展中国家的平均水平。(这个比较是不严谨的，因为其他发展中国家可能也有未计入的类似政府收入。)从国际比较来看，我国的土地出让收入具有特殊性。土地出让收入高，与我国处于经济快速发展、基础设施建设大规模展开有关，城镇化进程需要土地，政府建设基础设施需要资金。

虽然说土地出让收入不属于“经常性”收入，不在IMF统计口径的范围之内、难以进行国际比较，但它的确是政府的收入，也在一定程度上造成了“负担”。因此，在国际比较中，我们可以不将土地出让收入计入政府收入，但在讨论国内减税问题时，就必须考虑到这个因素。基于这个因素，我们可以得出两个结论，首先，我国具有一定的减税空间；其次，积极财政政策要重点考虑土地收支问题。

2016年，积极的财政政策要加大力度，将表现为减税和增支两个方面。减税措施包括营改增、降低制造业增值税税率、降低社会保险费等。增支指适当增加必要的财政支出和政府投资。政府投资对土地出让收入依赖大，因此地方政府会有维持土地收入增长的意图。但从降低宏观税负的角度看，则应该使土地出让收入适当降低，抑制地价上涨。那么，如何在土地出让收入减少的情况下，使地方政府有意愿、有能力降低税负、增加支出？这将是2016年实施积极财政政策要面对的难题。解决这个问题，可能需要调整政府收支的结构，既包括各项预算收支的结构，也包括中央和地方之间的收支结构。