中国楼市调控史：从行政干预到市场主导的艰难变奏

楼市调控政策正从以往“一刀切”，转变为分城施策。调控手段的理想状态在于，明确政府责任，避免行政过度干预，使市场自发调整。但由于与经济发展、市场改革的周期叠加，楼市政策短期内仍需依赖“分城施策”的原则和一定行政手段。

随着北京、上海、深圳等一线城市启动针对“房价过快上涨”的应急预案，我国房地产调控政策终于形成了这种基调：全国去库存，热点城市去杠杆。从去年以来，这种“有保有压”的基调已成常态。

我国房地产调控史，最早可回溯到1992年公积金制度全面建立，此后经历了1998年市场化改革，2003年土地出让制度改革。据不完全统计，其间中央政府和各部委曾推出过数十项针对楼市的专项调控政策，地方政府的调控手段更是不计其数。

按照很多从业者的说法，楼市调控政策正从以往的“一刀切”，转变为分城施策。这无疑是调控思路的重要进步。但即便如此，似乎仍难解决“去库存”与高房价间的矛盾。

分析人士指出，我国房地产市场的发展，既有其本身规律，又与经济周期、住房民生、投资风向等密不可分。这也决定了政策的复杂性与多面效果。随着房地产市场迅速进入过剩时代，调控政策也将发生根本性变化。

第四次“大宽松时代”

回顾我国房地产调控史，当前正迎来第四次政策层面的大宽松。

第一次肇始于1992年房改之初。随着住房公积金制度的全面推行，广州、深圳、海南等城市吹响房地产开发号角，社会贷款充裕，房地产投资增速加快。但随着海南房地产泡沫破裂和1993年紧缩性政策等推出，这一时代很快结束。

第二次大宽松始于1998年。福利分房制度全面取消，对商品房价格管制取消，预示着房地产全面启动市场化改革。2002年有央行降息、土地招拍挂制度出台等。此后虽不断有政策打压，但房地产市场始终保持快速发展，直到2008年，金融危机刺破市场过热泡沫。

第三次宽松始于2008年末。为应对市场下行，“降息降税降首付”等系列组合拳打出，房地产再次迎来宽松政策环境。从2009年到2014年上半年，房地产市场始终保持快速增长，市场规模屡创新高。

2014年“930新政”的出台，即被认为是第四次大宽松开启。去年以来，监管层又连续发布松绑楼市政策，并持续至今。

虽然政策环境类似，但市场基本面已发生巨变。按照北京市房地产协会秘书长陈志的说法，经过连续多年的房地产投资高速增长，我国房地产市场已从短缺迅速走向过剩。

陈志指出，经济增长对房地产的依赖并未发生根本改变。在经济调整期，若未能找到经济增长新引擎，政府部门对于房地产业的态度不会发生大转变。

全国人大代表、建业集团董事长胡葆森近日向21世纪经济报道记者表示，据统计，去年上半年河南省多个县区的财政收入，平均降幅超过20%，部分城市超过25%。主要原因在于房地产市场冷淡导致的土地出让收入和相关税收下滑。

胡葆森认为，要完成楼市“去库存”，最快也要2-3年，最慢则需5-6年。这也意味着，未来两到三年内，我国房地产政策的总体基调将维持相对宽松状态。

市场分化“有史可鉴”

在整体过剩的同时，区域分化态势已经形成。在上海易居研究院监测的35个热点城市中，截至今年1月底，一二三线城市新建商品住宅存销比分别为8.6、11.8和19.4个月。

该机构指出，一线城市已连续13个月存销比低于12，这也是其房价近期出现较明显上涨的原因。二线城市存销比连续三个月低于12个月，房价上涨幅度也较大。三线城市存销比较高，去库存压力相对较大。

体现到房价上，据国家统计局数据，今年1月，深圳、上海、北京、南京、广州的新建商品住宅价格同比涨幅均超过10%，涨幅位居70大中城市前5位。还有45个城市房价同比出现下降。涨幅最高的深圳为52.7%，最低湛江为下降4.9%，两个极点的差距不断拉大。

陈志向21世纪经济报道记者表示，市场出现分化，表现为供需结构和房价数据变化，但根本原因还在于城市的经济结构、支付能力、人口流入等指标。在这方面，一线城市和其他城市有着天然差别。

中信建投的报告也指出，从国际情况来看，城市分化是历史性规律。以日本为例，6个主要城市的地价指数一直高于其他地区， 在房地产泡沫化时期的增速是其他地区的双倍，泡沫破灭后仍明显优于其他地区。

该机构还指出，在大周期下，房地产市场变化也存在从一线城市向二三线城市传导的效应。因此，我国二线城市的市场仍被看好。但对于三四线城市，由于其主要因素在于人口流出而非购买力不足，所以市场升温乏力。

中信建投表示，国内房地产市场发展至今，最初一荣俱荣、一损俱损的局面已不存在，城市极差在扩大。

这种背景下，“分城施策”体现出其合理的一面。按照胡葆森的说法，以往一刀切式的政策已经对市场造成了伤害。

2015年以来，监管层下调房屋最低首付比例和二手房交易契税的做法，均绕开了一线城市。分析认为，正如一线城市启动针对“房价过快上涨”的应急预案，未来这种分化趋势还将持续。

地方政府对市场的感知更为明显，其动作也往往先于中央政府调控。2013年下半年，山东南部某城市就曾因市场严重过剩而暂停了新区土地供应，该市还对进城购房农民给予现金奖励，并向公务员摊派卖房任务。

一位接近国土部的专家向21世纪经济报道记者表示，与过去不同，中央政府给予地方政府的权限不断加大，使之在不违反原则的前提下，能够对市场进行灵活调整。

沉重的“负担”

在“分城施策”思想下，即便一线城市纷纷启动应急预案，但对房价似乎仍难抑制。

在陈志看来，这与我国房地产市场的两个独有特征有关。其一，政府已成为房地产市场的重要分子，并从中获得收益，这就决定了政府部门不可能对需求进行严厉打压；其二，我国居民投资渠道不足，不动产仍然是最重要和最有效的投资标的。

从这个意义上说，房地产身上的“负担”不可谓不沉重。

陈志表示，我国房地产市场从构建、推动，到发展、膨胀，再到过剩，过程非常迅速。在这背后，政府部门的某些行为起到了“加速器”作用，比如，对土地出让的偏好，建设保障房责任的缺失，城市规划工作无序等。

其间，中央政府曾出台政策进行纠偏，但效果并不尽如人意。这一方面由于执行力度不佳，另一方面，很多政策本身就具两面性。

另一个“加速器”在于投资冲动。投资需求始终是中国楼市的重要一员，无论是2008年的“四万亿”投资，还是今年1月央行的海量“放水”，都有相当部分流入了房地产。此外，来自江浙、山西、内蒙等地的投资客，也曾是房地产市场主角。

根据21世纪经济报道记者了解，在限购较为宽松的杭州、苏州、南京等城市，近期已有投资客抬头趋势，部分投资者甚至动用了资金杠杆。

陈志表示，在货币政策宽松阶段，房地产就相当于一块巨大的“海绵体”，吸纳了很多资金。这虽然防止资金流入消费领域造成通胀，但造成了房地产市场本身过度膨胀。

在未来一段时期，房地产仍然会起到上述作用。但如何引导资金流向，使之真正能够消化库存，而非推涨房价，则是政策关注的重点。

上述接近国土部的专家表示，房地产调控政策的手段必然向市场化方向演进。理想状态在于，明确政府责任，避免行政过度干预，使市场自发调整。但由于与经济发展、市场改革的周期叠加，楼市政策短期内仍需依赖“分城施策”的原则和一定行政手段。