14部委联手“剥羊皮”拟建预警“打早打小”

近年来，非法集资问题日益突出，案件高位攀升，e租宝、泛 亚、中 晋系等涉案金额动辄上百亿的大案引起社会的巨大关注。互联网金融尤其是P2P网络借贷机构野蛮生长，违法违规经营问题突出，积累了大量风险。这些风险事件的发生，是借“金融创新”、“互联网金融”之名，行非法集资之实。

4月27日，国务院处置非法集资部际联席的14个部委在京宣布，重拳出击非法集资，坚决守住不发生系统性和区域性风险底线。

为此，我们全面解读了一行三会等监管部门在此次整顿风暴中的具体措施，多方呈现，并将在之后持续调查追踪整顿情况。

4月27日，国务院处置非法集资部际联席会议的14个部委在京宣布，重拳出击非法集资，坚决遏制非法集资蔓延势头，坚决守住不发生系统性和区域性风险底线。

据部际联席会议办公室统计，2015年全国非法集资新发案数量、涉案金额、参与集资人数同比分别上升71%、57%、120%，达历年最高峰值，跨省、集资人数上千人、集资金额超亿元案件同比分别增长 73%、78%、44%。

鉴于非法集资的严峻形势，一行三会以及最高人民法院、最高人民检察院、教育部、工信部、公安部、商务部等14部委联合表示，定于今年下半年组织开展全国非法集资风险专项整治活动，对民间投资理财、P2P网络借贷、农民合作社、房地产、私募基金等重点领域和民办教育、地方交易所、相互保险等风险点进行全面排查，摸清风险底数，依法分类处置，妥善化解风险。

广告管理是从源头上遏制非法集资的手段。部际联席会议将于今年5月组织开展全国防范非法集资宣传月活动。于5-7月开展全国非法集资广告资讯信息排查清理活动，加强对涉嫌非法集资广告的审查和监管，研究加强对门户网站、微博、微信、手机客户端、百度搜索等新兴媒体发布融资类广告的管控。

检测预警实现“打早打小”

无论是见诸报端的各种卷款“跑路”事件、理财机构兑付危机，还是官方的权威统计，非法集资的形势都不容乐观。

最高人民法院刑三庭副庭长姜永义表示，非法集资刑事案件主要涉及非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪两个罪名。

据最高院数据显示，全国法院非法集资刑事案件的收案数量大幅增长，2014年和2015年分别新收非法吸收公众存款案件2122件、4825件，集资诈骗案件684件、1018件。在2014年收案数量高位运行基础上，2015年的收案数量又分别同比增长127%、48.83%。

最高人民检察院侦查监督厅副厅长张晓津也表示，2015年全国检察机关共批准逮捕涉嫌非法吸收公众存款案6928件、10771人，案件及人数同比均上升112.4%；批准逮捕涉嫌集资诈骗案件872件、1210人，同比分别上升54.9%和52.4%。

鉴于此，国务院曾多次召开专题会议研究防范和处置非法集资。2015年10月专门下发了《国务院关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》(国发〔2015〕59号)(下称“59号文”)。

“59号文”出台后，明确了包括行业监管、监测预警、宣传教育、案件处置等方面的26项重点工作任务，是各部门处置非法集资的纲领性文件。

“59号文”进一步明确了各个部门的职责，即省级政府仍是处置非法集资的第一责任，各行业主管、监管部门承担防控本行业领域非法集资的监管职责，部际联席会议加强组织协调。

“59号文”也着重要求各监管部门按照监管与市场准入、行业管理挂钩的原则，确保所有行业领域非法集资监管防范不留真空。

对需要市场准入许可的行业领域，如银行、证券、保险、典当、融资性担保、房地产等，“谁家孩子谁抱走”，由准入监管部门负责。

对无需市场准入许可，但有明确主管部门指导、规范和促进的行业领域，由主管部门牵头负责；对没有主管、监管部门的行业领域，如投资咨询、投资管理、非融资性担保等，由地方各级人民政府组织协调相关部门负责。

14部委表示，将建立全方位监测预警体系，实现“打早打小”。据处非办主任杨玉柱介绍，文件下发后，公安部、工商总局等部门陆续启动监测预警工作，加强信息系统建设，完善监测分析手段；人民银行、证监会等相继部署开展重点行业领域风险排查和整治行动，防范化解风险隐患。

证监会打击非法证券期货活动局副局长刘云峰表示，对私募基金行业和证券期货经营机构参与P2P业务情况进行风险排查，全面清理规范场外配资活动，并组织对互联网股权融资平台进行专项检查。

保监会稽查局副局长王柱称，保监会将针对投融资领域互联网金融业务的非法集资向保险业渗透、传递，参与型案件多发的态势，组织12个重点地区、13家重点机构开展反非法集资专项风险排查，重点排查“精英”营销员群体、基层高管人员参与非法集资风险。

假“金融创新”之名迷惑投资者

杨玉柱还表示，非法集资活动呈现明显的网络化趋势。一方面，传统非法集资从线下向线上发展，打着互联网“金融创新”幌子实施非法集资；另一方面，互联网金融相关业态的非法集资风险也充分显现，其中以网络借贷(P2P)领域的非法集资风险最为突出。

P2P领域非法集资主要有两种形式：一是部分P2P平台通过将借款需求设计成理财产品出售给放贷人，或者先归集资金、再寻找借款对象等方式，使放贷人资金进入平台的中间账户，并由平台实际控制和支配。

二是P2P平台发布虚假的高利借款标的，甚至发假标自融，并采用借新贷还旧贷的庞氏骗局模式，短期内募集大量资金满足自身资金需求，有的经营者甚至卷款潜逃。

杨玉柱表示：“借助互联网开展宣传、销售、资金支付和归集等，实现线上线下全面结合，使得非法集资传播速度更快、覆盖范围更广、产品销售更便捷、资金转移更迅速，大大突破了地域界限，加速了风险蔓延，增加案件打击处置难度。”

例如，传统非法集资案中发生在县域的案件较多，而互联网金融完全突破地域限制，依托网络向周边地区甚至全国扩散。以“泛 亚”、“e租宝”等风险事件为例，涉及人员达数十万，地域涉及数十个省、自治区、直辖市，集资金额达数百亿元。

以“金融创新”为名，从业机构违规经营甚至进行非法金融活动的手段推陈出新，更加隐蔽和具有迷惑性。2015年以来，有关监管部门提示风险，称以“MMM金融互助社区”为代表的互助理财以高额收益吸引大量投资者参与，与之类似的百川理财币、克拉币、“摩提弗”等虚拟理财相继出现。

今年一季度，公安部门立案的非法集资案件达2300余起。公安部经侦局副局长张景利在会上表示，互联网金融成为非法集资高危领域。一方面种养殖、房地产、商品流通、生产经营等传统领域案件依然多发；另一方面，打着互联网金融、农民专业合作社、投资中介、股权投资、旅游、养老、民办院校、境外上市等旗号的新型案件增多。

鉴于此，处非办表示，要利用互联网、大数据、云计算等技术手段加强非法集资监测预警工作。

还要发挥好金融机构资金监测的“前哨”作用。非法集资大部分需通过金融机构转账，部际联席会议要求，充分利用各种技术手段，在严格执行大额可疑资金报告制度基础上，对各类账户交易中具有分散转入集中转出、定期批量小额转出等资金异动进行监测分析，及早发现并报告非法集资资金动向。

研究金融广告事前审查制度

目前，各类投资理财、财富管理等融资类广告乱象丛生，一些不法分子通过报纸、杂志、广播、电视、网络等媒体发布涉嫌非法集资广告，对非法集资起到推波助澜的作用。

14部委表示，要强化广告资讯信息管理，牢牢把住非法集资信息传递关，把非法集资消灭在萌芽状态。下一步，处置非法集资部际联席会议将加强对涉嫌非法集资广告的管理工作。

对融资类广告要求按照实质重于形式的原则进行严格规范，不得对产品和业务进行虚假、不当陈述，不得对未来收益作出保证性承诺，不得明示或者暗示保本、无风险等内容。

在加强对主流媒体广告监管的同时，协调有关部门加强对门户网站、微博、微信、手机客户端等新兴媒体发布融资类广告的审查管理。

部际联席会议将新兴媒体涉嫌非法集资广告排查整治作为2016年工作重点，加强对电话、短信、电邮等社交媒体、通讯工具的监督管理。

4月13日，工商总局等十七部门印发了《关于开展互联网金融广告及以投资理财名义从事金融活动风险专项整治工作实施方案》，部署开展互联网金融广告专项整治工作。2015年12月，工商总局配合中宣 部起草了《关于加强涉嫌非法集资广告审查把关的通知》，努力遏制非法集资行为利用广告蔓延的势头。

工商总局表示，从目前监管实践来看，非法集资之所以治理难度大，各部门信息没有充分共享是一个原因。另一方面，相关投资公司的信息没有及时、准确、完整地向社会公众公开，造成信息不对称，使其行为缺乏社会监督。

主要有以下几个特点：一是金融行业主管部门关于P2P、金融理财类的事前审批制度尚未建立，发布广告的市场准入清单和发布标准还需明确；二是非法集资活动隐蔽性强，许多金融投资类广告主要内容都是企业形象宣传和品牌推广，增加了广告监管执法的难度；三是互联网领域涉嫌非法集资广告传播快、范围广、违法成本低，监管政策和治理手段需要进一步加强。

工商总局表示，根据互联网金融广告专项整治工作要求，建议金融行业主管部门会同工商总局等相关部门就制定金融广告发布的市场准入清单、禁止发布的负面清单和依法设立金融广告发布事前审查制度等问题进行研究，抓紧出台有关办法。