伦敦东京启示录：人口爆棚的首都如何进行功能疏解

（原标题：伦敦东京启示录：人口爆棚的首都如何进行功能疏解）

英国人杰米·华纳来自一个在20世纪60年代从伦敦市区搬到萨福克郡黑弗里尔镇的家庭，那是在黑弗里尔被指定为伦敦转移城市过剩人口的城镇不久之后。半个世纪以来，作为地产经纪人，他发现自己赶上了一股迁移浪潮—从伦敦迁到新城镇，由于房价高企，城市空间紧张，人们越来越倾向在伦敦附近寻找更好的生活。

伦敦的“新城运动”折射出当时不少国际大都市的缩影。20世纪中期以来，为了疏解人口、转移产业、治理城市发展过快带来的“城市病”，英国伦敦、日本东京、法国巴黎等国家首都开始了大规模的城市建设运动。

几十年过去了，尽管首都疏解的结果各有差异，这些城市颇有计划色彩的规划建设却给后来者留下了重要的参考样本。杰米·华纳一生都居住在黑弗里尔，而他说“表兄弟还在加入我们的行列”。

伦敦：从新城建设到回归内城

对于曾经的伦敦，美国《时代》周刊记者白修德形容为“肮脏、污秽与其文学性并存”。20世纪初开始，为了解决英国日渐严重的环境污染、人口膨胀、失业贫困等多个问题，英国开始了大规模的城市建设运动。

为缓解伦敦严峻的住宅压力，1903年，英国在伦敦以北56公里处的郊区建设了世界上第一个田园城市式的卫星城莱奇沃斯，并于1920年在距离伦敦35公里处建设了第二座卫星城威尔温田园城。

严峻的人口问题仍未解决。1937年，英国成立了以巴罗爵士为首的“巴罗委员会”，研究解决伦敦人口过于密集的问题。1940年，这一委员会交出了《皇家委员会关于工业人口分布的报告》，即《巴罗报告》。

《巴罗报告》指出，伦敦地区工业与人口的不断聚集，是由于具有活力的工业所起的吸引作用；认为在当时条件下，集中的弊端远远大于有利因素，提出疏散伦敦中心地区工业和人口的建议。根据规划方案，在距伦敦中心半径约为48公里的范围内，由内到外划分了四层地域圈，即内圈、近郊圈、绿带圈与外圈。

1944年，英国推出著名的“大伦敦规划”。两年后，英国议会又通过了《新城法》。在这一政策下，伦敦在1946-1980年代末发起新城运动。英国在大不列颠开发了28座新城，在北爱尔兰开发了4座新城。这场运动分为两波，第一波是1946-1950年左右，第二波则发生在1960年代中期到1980年代末。

这32座新城所扮演的角色相当于首都伦敦内部的“迷你城市”，帮助伦敦缓解职能过度集中的压力。每座城市都形成了自给自足、社会平衡的社区，供人们在本地工作和生活。虽然到了现在，由于便捷的城际火车，仍有许多人每天往来于新城和伦敦之间。

事实证明，这种方式是成功的。在城市规划上，大伦敦规划有效地控制了伦敦市区的蔓延，引导产业和人口有组织地外迁。与此同时，又给伦敦带来了新的挑战：伦敦内城逐渐衰落。

在这一背景下，2000年重新恢复的大伦敦政府重启了大伦敦空间发展战略。2014年，伦敦又发布了《伦敦2050远景基础设施规划》，计划投入1.3万亿英镑，建设一个“更大更好”的伦敦，这也是伦敦第一个长期的基础设施规划。

如今，伦敦内城的人口又逐渐回流。分析人士认为，伦敦的城市建设规划总体上是成功的，有效地控制了伦敦无序蔓延的势头。

“伦敦成为一个巨大的流动办公室，这也许会在20年内变成现实。看上去或许不可能。但就在20年前，也没人想到这座拥有20世纪60年代的地铁系统、与欧洲大陆之间隔着一条通往希思罗机场的长长的拥堵车流，以及数小时失联时间的灰暗城市，能够展现出这样的吸引力。”英国《金融时报》评论指出。

日本：规划都市圈，迁政府机关

英国最早提出“田园城市”(garden city)、“新城”(new town)，而日本最早提出“都市圈”的概念，并对都市圈进行统一规划和跨区域联合治理。

从20世纪50年代起，经历了近10年的战后复兴，日本经济高速发展，东京的拥挤带来的不良影响开始日益显著。东京因其特殊的地理区位、政治及经济中心地位自然成为首都圈的超级核心城市，与此同时，交通堵塞、基础设施不足、居住环境恶化等一系列城市问题也开始浮现。

1958年，日本政府首次出台“首都圈整备规划”，在东京站半径30公里外，建设5-10公里宽的绿化带，将原中心城区和新建住宅区建设隔离开，以控制城市规模无序蔓延。和伦敦类似，在东京30公里范围内，政府建了很多新城，盖了大量的住宅楼。

日本还提出了“三大都市圈”：名古屋圈(爱知县、岐阜县、三重县等)、关西圈(京都府、大阪府、兵库县、奈良县等)和东京首都圈。“首都圈整备规划”先后于1958年、1968年、1976年、1986年、1999年制定了五轮次，其间经历了日本经济从战后复兴、高速增长、稳定发展到泡沫破灭、经济衰退等半个多世纪的发展进程。

然而，东京的“城市病”依然存在。1975年2月，日本开始试图通过迁都解决首都功能疏解的问题，国会成员等就新首都的议题成立了“圆桌会议委员会”。日本政府相继颁布的《第三次国家综合开发规划》和《第四次国家综合开发规划》，都将首都功能疏解认定为“国家土地政策的重要问题”。在这一政策下，原来位于东京的政府机关和办公设施搬到郊区—离东京30公里的区域。

不过，由于东京优势太突出，尽管政府机关搬离，政府也倡导在东京的大企业将总部部分职能部门或者生产基地迁移到地方城市，并为此制定优惠税收政策，不过许多民间企业并不愿意这么做。到了如今，名古屋圈及关西圈的人口持续减少，东京首都圈以更快速度膨胀，“一极化”趋势加重。

分析人士认为，尽管如此，东京都市圈内部空间还是得到了充分利用和优化。在人口和产业转移出去后，腾挪出来的空间得到集约利用。日本政府的调控措施一定程度上延缓了东京的“过度膨胀”，让东京的城市拥挤程度有所下降。与此同时，东京高昂的生活成本和商务成本也导致迁入人口下降，成为调控东京人口的“隐形因素”。

“新城需要耐心的资本”

除了伦敦和东京，许多发达国家的首都不约而同地都选择了扩建“新城”“构建大都市圈”的道路。法国巴黎、韩国首尔、马来西亚吉隆坡……

在这些国家中，如何让新城和主城之间协调发展，新城的经济发展、人口吸引力、管理等问题，是首都疏解过程中共同面临的重要挑战。

2002年7月，作为英国“新城运动”的产物，北爱尔兰政府专职委员会在评论伦敦“新城”的成效时，得出结论：“虽然许多新城在经济上取得了成功，但现在大多数都出现了大问题。他们的设计不适合21世纪。他们的基础设施正在以同样的速度老化，许多都有社会和经济问题。许多小地方当局不具备解决问题的能力。他们试图管理城镇，由于在土地所有权和其他利益关系的复杂作用下，这种试图变得无能为力。”

此外，对这些地区的可持续投入则成为了“新城”是否成功的关键。

在科特迪瓦(Ivory Coast)的亚穆苏克罗市(Yamoussoukro)，道路宽得可以降落大型喷气式客机。然而，尽管该市在1983年被定为该国首都，但如今大部分商业与行政活动仍发生在另一座城市阿比让(Abidjan)。亚穆苏克罗市成为了尴尬的“鬼城”。

“让一个城市获得成功的关键之一，是它需要‘耐心的资本’。”卫理贝尔律师事务所(Wedlake Bell)合伙人苏珊娜·吉尔(Suzanne Gill)说。她组织了多场旨在激励人们讨论长期可持续投资项目的辩论会。“这些新城市中有一些就像是匆忙的年轻男子，”她说，“其中一些将遭遇彻底失败。”