中美贸易战前218天:两大经济体贸易摩擦是如何失控的

在经过218天的准备后，美国总统特朗普通过一条制定于冷战时的保护条款，开启了针对中国的贸易战。

北京时间3月23日凌晨，特朗普签署总统备忘录，宣布将对从中国进口的商品大规模加征关税。他在白宫签字前对媒 体说，涉及征税的中国商品规模可达600亿美元——这比稍早前白宫官员在吹风会透露的500亿美元左右规模提高了100亿美元。

特朗普签字完成后，在记者的镜头前举起了备忘录，以向外界尤其是北京展现他的强硬态度。

这还只是第一步。特朗普表示，会将所谓的中国歧视性技术许可做法诉诸WTO，同时采取措施限制中国企业对美投资并购。

特朗普前述备忘录的依据是美国《1974年贸易法》第301条，简称“301条款”。该条款规定：美国有权单方面采取贸易制裁措施，如征收高额关税和限制进口等，以迫使贸易伙伴改变其法律、法规和贸易做法。

世界上两个最大的经济体之间阴云笼罩。

特朗普签署备忘录几个小时后，中国商务部选择在上午7点——一个早于中国大部分政府机构正式上班1个小时左右的时间，宣布对约30亿美元的美对华出口商品实施了中止减让措施，拟对自美进口部分产品加征关税，以“平衡因美国对进口钢铁和铝产品加征关税给中方利益造成的损失”。

中国商务部做出的30亿美元的回击，看起来更多针对的是美国早前对中国出口商品的另外一次打击：3月23日，美国正式开始对来自中国的钢铁和铝产品全面征税，税率分别为25%和10%——15天前，特朗普正式签署了征税生效公告。

宣布首轮反击后，中国商务部条法司司长陈福利称，将密切关注301调查的有关进展，“一旦美国有关措施实施，中国会坚决出手”。而中国驻美大使崔天凯在大使馆Facebook页面发布的视频讲话中说，“我们不想打贸易战，但我们并不害怕贸易战”，“一定会反击和报复。如果想玩厉害的，中国将奉陪，看谁更持久。”

硝烟升起，市场担忧成片。当天，美股、亚太股市纷纷跳水，多地期货震荡明显。如是金融研究院院长管清友形容称，“我们可能处于新冷战的前夜”。

3月23日，在中国对外经贸大学举办的一场论坛上，两位前美国贸易代表Susan Schwab(老布什时期贸易代表)和Michael Froman(奥 巴 马时期贸易代表)均表示，虽然贸易不平衡、合资、知识产权保护是急需解决的问题，但他们仍然不希望看到中美之间的贸易战。

从2017年8月18日美国贸易代表罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer)宣布对中国发起“301调查”，到特朗普宣布签署备忘录，已经过去218天。期间，虽然经过了去年11月特朗普访华、今年3月初中财办主任刘鹤访美等一系列润滑缓和，但最终难阻今日局势。

新的转机会出现么？中美经贸关系在过去的218天里，究竟发生了什么？

关键期：未来30天

“这将是很多(文件)中的首个(文件)。”特朗普在签署制裁针对中国301调查结果的备忘录前对镜头说。

在此后的白宫记者发布会上，特朗普声称，中国对美国在贸易和关税上十分不公平；在科技方面，美国也正在不断被中国通过“强制技术转让”乃至“盗窃”的手段“侵犯”；中国必须减少1000亿美元的对美贸易顺差等。

美国白宫预计，加征关税可能影响到约1300个自中国进口的商品。美商务部长罗斯随后表示，上述数字是“说明性”的，政府即将在15天内公布“实际的明细表”，包括确切的数字。

贸易战打响了吗？

“3月22日基于301调查的总统备忘录上不是正式宣战，而是一个充满警告的预热性的表态。”中国社会科学院美国问题专家吕祥对经济观察报分析道，特朗普正在利用此事稳固他的选民，为即将到来的中期选举“拉票”；同时值得注意的是，在特朗普签署的备忘录中，是否加税还未被确定。

交通银行首席经济学家连平表示，显然，“征收600亿美元商品税”是特朗普政府依据“301调查”结果制裁中国的第一步，当前针对中国的美国贸易保护政策呈持续升级态势。可以预计，特朗普很可能在2018年4月底待公布的《特别301报告》中，连续29年将中国列入“优先观察国”名单，并以此作为继续对中国发起更强硬贸易制裁的“依据”。

连平建议，面对特朗普政府咄咄逼人的贸易保护政策，中国有必要开展“有理、有利、有节”的斗争，给予坚决的反击。在具体反制行业或产品的选择上，鉴于美国的农产品、运输设备(飞机、汽车)、服贸等出口对中国市场的依赖程度高，中国可以对这些产品提出反倾销调查或提高关税。

连平称，“据估算，只要中国适度减少飞机进口量，并针对共和党票仓所在的大州实施农产品制裁，特朗普就有可能无法忍受由此带来的出口、就业及选票影响。当然，在中美经济贸易关系日益紧密的情况下，两国都承受不了全面贸易战带来的较大规模损失，未来有必要管控好贸易战的烈度，避免全面的贸易战。”

这份加征关税的商品清单最终是否会如期而至？

按照当天美国白宫发布的消息，加征关税的货物清单将会在15天内公布，经过30天公示后，将对清单上中国商品加征25%的从价关税。这意味着未来30天—45天，在最终清单公布前，双方仍可能通过谈判提出可能的解决方案。

吕祥对经济观察报指出，从新白宫首席经济顾问莱瑞·库德洛(Larry Kudlow)身上，可以看到特朗普的处理逻辑——库德洛的“关税是手段，不是目的”这一观点得到了特朗普的认同，这表明特朗普依然将关税视为谈判筹码。

在美国国会，对于关税的反对声并不少见。“我们不应该惩罚美国家庭和工人，滥用关税不是正确的做法。”税收法案的主要起草者之一，众议员布雷迪(Kevin Brady)在与美国贸易代表罗伯特E．莱特希泽(Robert E． Lighthizer)的听证会上说。

3月23日，中国发展研究基金会发布了其委托北京大学光华管理学院教授武常岐完成的《美对华“301调查”关于技术转移和知识产权的报告》，报告指出，“美国对华301调查缺乏直接证据。首先，就反映数量来看，美中贸易委员会提供的证言中只有不到20%的会员对于中国在技术转移方面提出意见，意味着80%以上的大多数会员并没有就此类问题提出异议。”

中国发展研究基金会是由中国国务院的智囊机构国务院发展研究中心发起成立的。上述报告是正在召开的中国发展高层论坛2018年年会的背景报告之一。报告建议，中国应进一步开放市场，吸引更多高科技跨国公司在华投资，鼓励高科技跨国企业和研发机构参与“中国制造2025”等创新战略，增强与跨国公司双边利益绑定，缓解中美经贸关系之间的矛盾。

金诚同达律师事务所律师杨晨指出，可以从中国商务部对于美232调查的反应看到中方的态度。他预测，一旦美方给出确切的清单，中方也会采取相应的措施。

曾经的窗口期：218天

上一次美国对301条款的大规模使用是在上世纪末80年代的美日贸易纠纷案中。统计显示，美国贸易代表总计向日本发起了24例301条款案件调查，程序大多以美国提出改善贸易失衡的诉求，几乎全部迫使日本政府做出让步和妥协，自愿限制出口、开放市场和提高对外直接投资等。

中国会重蹈日本的覆辙吗？“在开放市场方面，中国有自己的日程表。”中国社会科学院美国问题专家吕祥认为，美日关系和中美关系有根本区别，在美国的压力下日本还手能力较弱，中国是一个政治上独立的国家，不会轻易妥协。

事实上，从2017年8月18日美国贸易代表罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer)宣布对中国发起“301调查”，到特朗普正式签署制裁备忘录，双方有218天的时间寻求此次贸易战的化解之道。

不过，虽然去年11月，美国总统特朗普访华之时，中美两国企业签署的2535亿美元商业合作大单曾让中美贸易步入短暂的春天。不过，中方释放的善意显然并没有换来美方的认同。在这218天里，中美贸易间的贸易摩擦正在愈演愈烈：据白宫数据，2017年，特朗普政府进行了82次反倾销和反补贴调查。

2017年11月，美方在世界贸易组织反对中国向世界贸易组织提出“承认中国市场经济地位”的诉求。

2018年1月11日，美国商务部提交了关于钢铁和铝产品的232调查报告。该调查在2018年3月23日生效，美方以“国家安全”为由对进口钢铁和铝产品分别征收25%和10%关税。

2018年1月22日，美方公布了“对进口太阳能面板和洗衣机征收高关税”决定(201调查)，并于2018年2月4日开始执行。

在此期间，中美贸易摩擦还包括美国国际贸易委员会(ITC)对中国输美碳钢与合金钢产品发起的337调查，以及美国商务部(DOC)对中国进口的通用铝合金板、大口径焊管、对华胶合板等产品的“双反”调查。

上述各类措施的最大推手是特朗普及他任命的美国贸易代表莱特希泽。对华贸易态度强硬的莱特希泽将中美贸易视为“不公平贸易”。他多次向美国国会建议美国挑战WTO的规定底线，保护美国的经济利益，并动用国内法启动“301调查”。

今年2月27日至3月3日，应美国政府邀请，中央财经领导小组办公室主任、中美全面经济对话中方牵头人刘鹤访问美国。访问期间，刘鹤同美国财政部长姆努钦、白宫国家经济委员会主任科恩、贸易代表莱特希泽就中美经贸合作及其他共同关心的重要问题举行了磋商。官方没有对外公布此次访美的具体信息。

如今“战端”已开，中方选择了“硬碰硬”。北京时间3月23日，美国对中国进口钢铁和铝产品进行全面征税(即232措施，税率分别为25%和10%)。同日上午7点，中国商务部对约30亿美元的美对华出口商品实施了“中止减让”措施，以“平衡因美国对进口钢铁和铝产品加征关税给中方利益造成的损失”。

中止减让是保障措施机制的一个重要组成部分，它是一种制约保障措施使用的报复性手段。根据世界贸易组织DSU(世界贸易组织争端解决机制)的规定，被裁定违反了有关协议的一方，应当在合理时间内履行争端解决机构的裁定和建议，如果被诉方在合理期限内没有履行裁决和建议，原申诉方对以经争端解决机构授权交叉报复，对被诉方中止减让或中止其他义务(中止减让或中止其他义务的水平和范围，应与受到的损害相当)。

据商务部信息，中止减让清单暂定包含7类、128个税项产品，按2017年统计，涉及美对华约30亿美元出口。第一部分共计120个税项，涉及美对华9.77亿美元出口，包括鲜水果、干果及坚果制品、葡萄酒、改性乙醇、花旗参、无缝钢管等产品，拟加征15%的关税。

第二部分共计8个税项，涉及美对华19.92亿美元出口，包括猪肉及制品、回收铝等产品，拟加征25%的关税。

杨晨对经济观察报指出，尽管双方在同一时间点发布消息，232调查与301调查有本质区别，不能混为一谈。中国此次的“中止减让”措施针对的是此前美方有关钢铁和铝产品的涉及“国家安全”的调查，是全球性的；而301调查涉及的是“知识产权侵权”内容，产品范围广泛，且只针对中国一个国家，是不折不扣的单边主义。

特朗普团队似乎对发起中国贸易战有着完全不同以往的强硬。

3月19日，中国刚刚打赢了一场输美碳钢与合金钢产品“337案”，负责该案的律师杨晨对经济观察报回忆道，2016年12月7日，中美双方第一次坐下来就此案进行谈判的时候，美方要求中方企业每家拿出500万美元作为“谈判入门费”，当这一要求被拒绝时，美方律师和代表们当即摔门而去。

此后，等到反垄断、窃取商业秘密、虚构原产地行为三点指控被中方一一化解后，美方开始主动向中方发邮件，希望进行谈判。美方当时的负责律师Paul Brinkman在2017年9月29日因此辞职，随后，美钢方面的总法律顾问、首席合规官和高级副总统政府事务Suzanne Rich Folsom也在2017年12月29日引咎辞职。

应对措施

杨晨表示，尽管确切的明细表和数字目前还未公布，但根据美国白宫信息，航空航天、自动驾驶汽车、生物制药等领域被点名；一些关系到民生的领域不会被影响，最终目的还是针对高科技类。

此外，中国社会科学院美国问题专家吕祥也指出，航空航天、自动驾驶汽车、生物制药等都不是中国出口的主要商品，美方还可能会针对中国有潜力、但目前还没有发展起来的产业。

而对于美国此轮贸易打击，中国驻美国大使崔天凯称，特朗普对中国的贸易制裁“没有经济意义”，因为冲突升级“将影响美国中产阶层人民的日常生活、美国公司的业绩和金融市场表现。”“建议在扩大开放中实施对等报复”，对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授、中国世界贸易组织研究会研究部主任崔凡说，美方计划实施的关税措施和投资限制措施都是歧视性的，专门针对中国，直接违反了世贸组织最惠国待遇的基本原则。如果中国不对美国实施对等报复，客观上就会形成中国给予美国片面最惠国待遇的情况。

其次，此次贸易调查的重点是针对中国涉嫌违反美国知识产权和强制美国企业做技术转让的指控。崔凡认为，对于美国提交到世贸组织解决争端的问题，中国政府会认真应对。入世以来，中国至今一共被起诉39起，对每个已做出的裁决都严格履行。同期美国被起诉了80起，但对裁决的履行情况并不尽如人意。“特朗普此番矛头指向的是‘中国制造2025’。”吕祥对经济观察报分析道，从美商务部长罗斯在媒 体上的撰文和莱特希泽在公开场合的态度上，可以看到，美方试图以这样一个可能的调查来阻碍中国“振兴制造业”的进程。

同时崔凡也指出，不应因为美国的行为中断或者延缓了对外开放进程。打造全面开放新格局是既定的国策。在当前的形势下，已经宣布的开放举措更要如期实施，金融业的开放、专用汽车与新能源汽车投资的开放、汽车关税的下降，都应该逐步推进。

在与美方两位前贸易代表交流的过程中，吕祥感觉到，从什么方面着手解决贸易问题，是中美之间最需要解决的问题。美方执着于中方在制度方面的改进，而中方则认为美方需要改变供给结构。他认为，美方可以改变供给结构，在向中国出售产品方面做最大化努力。能源产业是最有希望的新增长点，其中需要新的基础设施和投资，甚至会有千亿规模的贸易量。

中国社会科学院美国问题专家吕祥说，如果美国关于此次301调查的详细货物和商品条目在15天内出炉，中国将会有相应的反制措施。

市场已经开始有所行动。中国机电产品进出口商会3月23日下午发布声明称，“中国企业绝不惧怕贸易战，必会采取一切必要方式积极维护自身合法利益，并支持中国政府为维护中国企业正当权益的一切行为。”