为什么是这些目标？为什么是这些改革？｜两会时间

（原标题：为什么是这些目标？为什么是这些改革？｜两会时间）

文/高歌

3月5日，国务院总理李强向十四届全国人大三次会议作政府工作报告。

政府工作报告提出，今年主要预期目标为，国内生产总值增长5%左右；城镇新增就业1200万人以上；居民消费价格涨幅2%左右；粮食产量1.4万亿斤左右；单位国内生产总值能耗降低3%左右。

今年的重点工作任务方面，赤字率拟按4%左右安排，赤字规模比上年增加1.6万亿元；拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元。合计新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元；拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元。拟发行特别国债5000亿元。

在今年的重点工作中，“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”被提至首位，实施提振消费专项行动，安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新。

宏观政策导向方面，政府工作报告特别指出，“强化宏观政策民生导向，坚持以人民为中心，经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费 , 以消费提振畅通经济循环， 以消费升级引领产业升级 , 在保障和改善民生中打造新的经济增长点 。推动更多资金资源 ‘投资于人 ’、服务于民生，支持扩大就业、促进居民增收减负、加强消费激励，形成经济发展和民生改善的良性循环。”

中诚信国际研究院院长袁海霞认为，两会将2025年GDP增长目标设定为5%左右，是综合考虑国内外形势与各方面因素的结果，体现出以经济发展为先的总思路。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒表示：“财政政策的基调延续了中央政治局会议、中央经济工作会议的提法，较去年《政府工作报告》财政政策基调更加积极，体现在力度更大、节奏更快、方式更多、结构更优、与市场的沟通更顺、政策间的协同性更高，将发展置于更高的位置。同时，强调要深化财税制度改革，推动零基预算改革，推动消费税改革，规范税收优惠，加强对高质量发展的财税支持；坚持在发展中化债、在化债中发展，稳妥化解地方债务风险。”

01、GDP目标5%左右背后

国务院总理李强5日在政府工作报告中表示，提出上述预期目标，综合考虑了国内外形势和各方面因素，兼顾了需要与可能。经济增长预期目标为5%左右，既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑，并与中长期发展目标相衔接。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，到2035年，我国人均GDP要达到中等发达国家水平。根据相关机构的测算，为实现2035年经济总量或人均GDP“翻一番”的目标，需要2024年至2035年间的年均实际GDP增速达到4.7%左右。

5%左右的增速目标的制定既积极又务实，保持了连续性的同时也同中长期发展目标相衔接。中国拥有规模庞大的国内市场，稳就业、防风险、惠民生需要有一定的经济增长增速为支撑，近期的一些高频数据也指向经济增长仍然保持良好的态势，这些都为5%左右的目标增速确定提供了有力支撑。

袁海霞表示：“2024年四季度以来，一揽子增量政策支持下，经济运行积极因素持续增多，供需两端均有改善，为2025年开局奠定良好基础。尽管从地方两会提出的经济增长目标看，超半数省份下调了GDP增速目标，但7个经济大省加权平均增速与2024年持平，叠加稳增长政策持续发力、“两新”“两重”效果显现、房地产止跌回稳趋势延续、科技创新带动新动能发展等有利因素，2025年有望实现5%的经济增长目标。”

两会首次将CPI目标从3%左右下调至2%左右，反映出对价格问题的关注。截至2025年1月，CPI已连续24个月低于1%，两会将CPI目标定为2%左右，更加务实，也是对“着力实现增长稳、就业稳和物价合理回升的优化组合”的落实。

袁海霞指出，价格低迷是当前制约供需良性循环的主要问题之一，实现2%左右的目标还需“各项政策和改革共同作用”，特别是在需求端发力。此外，报告延续了去年9月以来将资产价格纳入宏观调控体系，强调“稳住楼市股市”，有助于更好修复微观主体资产负债表，提升市场信心。

02、赤字率首次达到“4%左右”意味着什么？

中央经济工作会议首次强调“实施更加积极的财政政策”，全国财政工作会议提出“安排更大规模政府债券”，因此“提高财政赤字率，加大支出强度”仍是当前财政发力的应有之举。

今年的政府工作报告延续了此前的一致性，提出实施更加积极的财政政策。统筹安排收入、债券等各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力。今年赤字率拟按4%左右安排、比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元。

一般公共预算支出规模29.7万亿元、比上年增加1.2万亿元。拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元。拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。

规模上看，财政支出的强度明显加大，今年合计新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元；方向上看，则更加注重惠民生、促消费、增后劲，切实提高资金使用效益。

与此同时，实施适度宽松的货币政策。发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。

赤字率首次达到“4%左右”，超过2020年疫情冲击时3.6%”的赤字率水平，为2008年本轮积极财政政策实施以来的最高水平；适度宽松的货币政策则是2011年以来首次出现的表述的变化。两者皆传递出清晰有力的政策信号，各类政策围绕稳增长同向发力。

罗志恒认为，上述安排符合当前经济社会发展需要，体现出政策非常实事求是，因时因势顺势而为。赤字、专项债、超长期特别国债、特别国债合计11.86万亿元，超过去年赤字、专项债和超长期特别国债之和的8.96万亿元（增加2.9万亿），也超过去年赤字、专项债、特别国债和2023年结转到2024年使用的增发国债之和的9.96万亿元。1.3万亿元的超长期建设国债、5000亿元特别国债、4.4万亿专项债就分别相当于增加赤字率0.9、0.4和3.1个百分点，考虑加上这三者之后，2025年赤字率水平达到8.4%的水平，高于去年的6.6%（赤字、专项债、超长期特别国债之和除以GDP）。

政策的力度与落地的速度同样重要，宏观调控要提高“前瞻性、针对性、有效性”：“提升政策目标、工具、时机、力度、节奏的匹配度。出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效。加强上下联动、横向协作，促进政策从“最初一公里”到“最后一公里”衔接畅通。注重倾听市场声音，协同推进政策实施和预期引导，塑造积极的社会预期。”

03、促消费与扩内需内涵与外延

去年底中央经济工作会议提出的今年九项重点工作为首的一项即为提振消费需求。在今年的政府工作报告中也将提振消费放到重要的位置中。

而在《远景目标纲要》中，更具前瞻性地提出了把形成强大国内市场作为构建新发展格局的主攻方向，强调要增强消费对经济发展的基础性作用。

今年的政府工作报告提出，大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。实施提振消费专项行动。制定提升消费能力、增加优质供给、改善消费环境专项措施，释放多样化、差异化消费潜力，推动消费提质升级。多渠道促进居民增收，推动中低收入群体增收减负，完善劳动者工资正常增长机制。安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新。

在促进有效投资方面，政府工作报告提出，紧扣国家发展战略和民生需求，发挥好各类政府投资工具作用，加强财政与金融配合，强化项目储备和要素保障，加快实施一批重点项目，推动“十四五”规划重大工程顺利收官。切实选准选好项目，管好用好资金，保障在建项目资金需求，坚决防止低效无效投资。

今年中央预算内投资拟安排7350亿元。用好超长期特别国债，强化超长期贷款等配套融资，加强自上而下组织协调，更大力度支持“两重”建设。加大服务业投资力度。支持和鼓励民间投资发展，规范实施政府和社会资本合作新机制，引导更多民间资本参与重大基础设施、社会民生等领域建设，让民间资本有更大发展空间。

罗志恒表示，超长期特别国债规模进一步提高，不仅力度加大，而且对“两重”“两新”的支持范围扩围，除了继续形成大量的优质基础设施优化供给结构外，还将有力地促进设备更新向高端化智能化绿色化转型、促进消费。超长期特别国债形成了优质资产，更重要的是避免了地方加杠杆导致的风险，为地方财政腾出了空间。

全方位扩大国内需求背后是对不确定性的应对。今年以来消费出现活跃态势，但增速仍然有待提升。

根据中华人民共和国2024年国民经济和社会发展统计公报，2024年全年社会消费品零售总额483345亿元，比上年增长3.5%。按消费类型分，商品零售额427165亿元，增长3.2%；餐饮收入56180亿元，增长5.3%。服务零售额比上年增长6.2%。

今年的政府工作报告有关全方位扩大国内需求方面，旨在增加优质供给、优化消费环境，着力解决“花钱买不到”与“花钱买不开心”两大问题。而在消费能力与意愿的促进方面，则通过增收与创造就业解决更为深层次的问题。在服务消费方面，尤其是“一老一幼”领域上述问题更为突出，需要更进一步地激发供给侧的改善。

政府工作报告提出，从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给。创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展。落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力。完善免税店政策，推动扩大入境消费。深化国际消费中心城市建设，健全县域商业体系。完善全口径消费统计制度。强化消费者权益保护，营造安全放心消费环境。

中诚信国际研究院通过分析商品消费和服务消费的走势发现，服务消费相对于此前的常态化趋势仍然存在偏离，商品消费经过几年的修复，基本回归了常态化的路径。基于研究发现，不同国家的基本消费结构，大体经历了从非耐用品到耐用品再向服务消费进行过渡。通过消费结构的升级，带动消费需求的持续扩大，再对经济增长形成补充。

消费是一个持久收入的函数，在当前时点看消费提振，一方面需要做大蛋糕、保持就业，稳定就业很关键；另一方面，短期地对政策效应的结构性改善，即财政支出从基建投向民生等，都是大方向上的非常重要的改善。

事实上从供给侧来看，在消费领域，有没有的问题已经被很好地解决了，但是好不好的问题仍然存在。对于美好生活的多元化的需求，供给侧方面仍然存在很大的提升空间。从这个维度讲，一方面结合当前的新技术，加大供给端的补短板和提升多样性；另一方面，结合服务消费的潜在需求，可以进一步发展服务业，进一步放开教育、医疗、养老等方面限制和增多优质服务供给，同时结合人口老龄化的趋势，在银发经济等方面都可以进一步发展。通过供给端的创新和产业的升级进一步加大对提振内需的引导，同时也通过消费结构的升级带动产业结构的升级和调整，促进供给端和需求端的良性循环。

有关民生方面的工作安排不断细化、优化，推出更多“真招实招”：政府工作报告提出，积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制，大力发展银发经济。推进社区支持的居家养老，强化失能老年人照护，加大对老年助餐服务、康复辅助器具购置和租赁支持力度，扩大普惠养老服务，推动农村养老服务发展。加快建立长期护理保险制度。制定促进生育政策，发放育儿补贴，大力发展托幼一体服务，增加普惠托育服务供给。

04、标志性改革为何是这几项？

国务院总理李强5日在政府工作报告中介绍今年政府工作任务时提出，要推动标志性改革举措加快落地，更好发挥经济体制改革牵引作用。扎实推进重点领域改革，着力破除制约发展的体制机制障碍，创造更加公平、更有活力的市场环境。

其中有关促进民营经济发展的政策措施以及财税体制改革的推动颇受关注。

2024年底召开的中央经济工作会议指出，必须统筹好有效市场和有为政府的关系，形成既“放得活”又“管得住”的经济秩序。

在2月17日召开的民营企业座谈会指出，要坚决破除依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的各种障碍，持续推进基础设施竞争性领域向各类经营主体公平开放，继续下大气力解决民营企业融资难融资贵问题。

2月24日，民营经济促进法草案二审稿提请十四届全国人大常委会第十四次会议审议，草案二审稿增加任何单位不得违反法律法规向民营经济组织收取费用，不得实施没有法律法规依据的罚款等规定，进一步突出法治的保障作用，民营经济促进法立法再进一步。

政府工作报告提出，扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施，切实依法保护民营企业和民营企业家合法权益，鼓励有条件的民营企业建立完善中国特色现代企业制度。

民营经济是国民经济的重要组成部分。最新数据显示，我国民营企业数量占企业总量的比重提升至92%以上；国家高新技术企业中，民营企业占比扩大至92%以上。

在今年的政府工作报告中也特别提出，集中整治“四乱”问题，“政府要寓管理于服务之中”：开展规范涉企执法专项行动，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，坚决防止违规异地执法和趋利性执法。

有关深化财税金融体制改革，今年的政府工作报告要求，开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力。规范税收优惠政策。积极探索建立激励机制，促进地方在高质量发展中培育财源。

罗志恒认为，上述安排主要侧重零基预算改革、消费税改革、转移支付改革，这是落实三中全会关于财税体制改革的要求。要充分利用化债腾出的时间窗口，构建债务管理的长效机制与深化财税体制改革。

零基预算改革方面，零基预算在中国的实践最早可以追溯到20世纪80年代末。实施真正意义上的零基预算是提高财政使用效率、避免财政资源浪费的有效途径。

经过长期实践，零基预算的概念已被基层财政工作人员广泛接受。截至2024年末，大多数省级政府已宣布实施零基预算改革。下阶段要建立健全与零基预算相关的配套制度（例如项目库、预算绩效评价及反馈机制等）。在财政紧平衡背景下继续深化零基预算改革，有利于进一步提高财政资金使用效率、促进积极财政政策提质增效。

罗志恒表示，从未来进一步深化财税体制改革看，此轮改革短期要增加地方自主财力，但是从根本上看改革的核心是上移事权和支出责任至中央政府，避免地方政府承担过多的支出责任，从而减少隐性债务的举债动机。三十年前的分税制改革解决了收入端中央财政收入占比过低、中央宏观调控能力不足的问题，但主要矛盾和历史因素导致未能解决事权划分问题。当前财力端的问题仍很重要、亟须解决，要积极推动增加地方自主财力，“上移事权和支出责任”是治本之策。比如，养老保险、环境保护、食品药品监督管理等事权可以上移给中央政府来承担。

有关综合整治内卷，政府工作报告提及，加快建立健全基础制度规则，破除地方保护和市场分割，打通市场准入退出、要素配置等方面制约经济循环的卡点堵点，综合整治“内卷式”竞争。

回看此前的相关表述：2024年7月，中共中央政治局会议提到要“强化行业自律，防止内卷式恶性竞争”，12月中央经济工作会议再次提及“综合整治内卷式竞争”，措辞从“防止”变为“综合整治”；2025年1月3日，国务院新闻办举行“中国经济高质量发展成效”系列新闻发布会，会上再次提及，推动重点产业提质升级。综合整治“内卷式”竞争，积极化解一些行业供大于求的阶段性矛盾，着力提升产业链供应链韧性和安全水平，大力培育壮大未来产业、新兴产业；2025年2月10日，国常会通稿提到，重点研究了化解重点产业结构性矛盾相关举措。

从一系列表述的变化可以看出，对于内卷式竞争整治的态度更为坚决，内卷式竞争给经济发展带来的负面影响越来越明显，需要进一步出台相关政策予以治理。

05、未来产业：如何持续推进人工智能+？

2024年的政府工作报告在“未来产业”和“数字经济”方向的表述是，开辟量子技术、生命科学等新赛道以及开展“人工智能+”行动。在今年的政府工作报告中，“人工智能+”行动继续推进，同时兼顾软硬实力的建设。

在基础设施方面，扩大5G规模化应用，加快工业互联网创新发展，优化全国算力资源布局，打造具有国际竞争力的数字产业集群；在基础制度建设方面，加快完善数据基础制度，深化数据资源开发利用，促进和规范数据跨境流动。促进平台经济规范健康发展，更好发挥其在促创新、扩消费、稳就业等方面的积极作用。

在今年的政府工作报告中提出，大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备。

背后反映出人工智能的发展对消费体验的重塑，除了“惠民生”的教育、医疗、养老等，提振消费的方向开始向科技消费、新型消费延伸。

2月10日召开的国务院常务会议，研究提振消费有关工作，会议提出，支持新型消费加快发展，促进“人工智能+消费”、健康消费等，持续打造消费新产品新场景新热点。

多地接入DeepSeek的主动性可以看出年后地方均处在“抓科技”的浪潮中，2025年初，深圳、广州、北京、南京、苏州、郑州、佛山、赣州等地陆续接入DeepSeek并实现应用。

各省（自治区、直辖市）政府工作报告也在积极布局未来产业，北京市提出重点培育人形机器人、商业航天等20个未来产业，6G实验室、6G创新产业集聚区等项目、商业星座组网；深圳市提出全力竞逐人工智能、低空与空天等产业新赛道，打造教育、科技、产业融合发展的“无界之城”。

在新旧动能转换的过程中，今年的政府工作报告也涉及新产业的发展与就业之间的关系，提出“支持劳动密集型产业吸纳和稳定就业，统筹好新技术应用和岗位转换，创造新的就业机会”。

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