财政规划的前提判断

英大金融2016年第3期

“十三五”期间，中国的财政政策可能呈现周期性扩张，同时需要从最广义财政口径测度赤字率和债务率。

文 | 高培勇

在经济发展步入“新常态”的背景下，新一轮财税体制改革致力于匹配国家治理现代化进程，立足于发挥国家治理的基础性和支撑性作用。因此，规划“十三五”财政政策时，明确以下一些判断，才能比较清晰地勾画未来五年中国财政政策的走向。

周期性扩张

“十三五”期间，中国要在天地之间寻求通道。所谓“地”就是经济新常态。经济新常态可以从各种角度去归结，但它的主要特征之一在于经济增速趋势性下滑，这条大家都是比较同意的。只是在下滑的速度有多快、能把它控制在什么样的地步这些问题上，大家有不同意见。所谓“天”，就是“十三五”期间必须全面建成小康社会。这个目标不仅仅是一个文字的描述，而是有数量指标的。比如说2010年中国GDP是41万亿元，按照2010年不变价格计算，2020年GDP就要达到82万亿元。这一目标没有回旋的空间，必须要完成。如何在经济增速趋势性下滑的现实基础上实现这一目标，政府面临着很大压力。

现在进行的供给侧结构性改革，在短期内是降低经济增速的，因此需要通过扩张需求来提升经济增速。今后五年我们不会谈论财政政策的退出问题，甚至不会谈论财政政策力度减小的问题。

因此，中国的财政政策可能会呈现周期性扩张，而不仅仅是在2016年。从2015年年末召开的中央经济工作会议提出要提高赤字率，到政府工作报告明确2016年赤字率提高到3%。这是在目标和现实之间出现巨大差距的背景条件下，不得已而做出的政策性安排。

把公共部门作为整体

财政口径不能局限于一般公共预算，而必须扩张到包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本运营预算、社会保险基金预算四项在内的所有政府预算。

很多人认为，2015年中国的财政政策不是扩张性的。一般公共预算虽然有财政赤字16200亿元，但是审计署的审计结果表明，如果把政府性基金预算和一般公共预算合并，16200亿元的一般公共预算赤字就被冲销掉了，因为政府性基金预算是盈余的，国有资本预算也是盈余的

此外，机关事业单位握有大量的存款。财政部门认为，机关事业单位都是独立法人，他们的存款也不属于财政部门能掌握的资金。诚然，机关事业单位的资金不少来自市场，但是不可忽视的一点是，有相当一部分资金来自财政存款转移。财政的计账方法有两种：一种是现收现付制，另一种是权责发生制。平时都是现收现付制，但是到年底就用权责发生制，把资金打到账户上。经常被提及的“年末突击花钱”，其实不是突击花钱，而是突击拨款。

如果把整个公共部门作为一个整体，它的收支状况对宏观经济的影响就是十分重要的问题。过去怎么算赤字率没关系，但现在经济增速下滑，零点几个百分点都要计较，再在这个问题上马马虎虎就说不过去。评判当前的财政收支状况，不能再单单局限于一般公共预算的财政赤字状况，需要从最广义财政口径测度赤字率和债务率。

减税落实不易

供给侧的结构性改革主要就是两类，一类是简政放权，一类是减税。简政放权是政府改革领域的事情，减税属于财政领域。多少年来大家都在提减税，从20世纪90年代东南亚金融危机就开始了。总体来讲减税当然是对的，但是就怕落实，因为不好操作。中国的税收有18个税种，在实施层面减税必须要落实到具体的税种，减什么税需要说清楚。

营业税跟增值税合并也是一种减税，但难度不小。根据政府工作报告，今年5月起即将全面实施营改增，这意味着全年减税力度将达到几千亿元，对企业来说是真金白银的支持，实施更加积极的财政政策，则可以针对性地向实体经济输血，让更多企业恢复元气。为了弥补降税带来的财政减收，中央决定阶段性提高财政赤字率，以保障政府应该承担的支出责任，彰显了政府推进改革的决心与担当，成为中国在经济低迷时期政府采用的重要反周期策略。。

中国的税制结构很失衡，70%的税属于间接税。税改的一个方向是减间接税，同时征直接税，但是房地产税目前为止还没有踪迹。如果没有房产税和个人所得税的增加，这个减税能走多远？如果要通过扩大财政赤字换取减税的成功，那么对于赤字能够达到什么样的规模需要仔细量化和认真部署。

地方债务风险

到目前为止地方政府债务究竟是多少，还有不同的统计口径。现在大家关注的只是眼前的偿还问题，逼出了地方债的置换。债务置换的规模如同挤牙膏，2015年年初的时候报了1万亿，后来是2万亿，又增加到3.2万亿，这绝对不会是最后的数字。但是还有一个问题恐怕被忽略掉了，那就是利息。财政部门需要注意的是，千万不能把利息支出纳入置换范围，否则债务规模就会如同滚雪球般迅速扩大。

目前总体情况是各个地方都不好过，起码有六个省财政收入负增长，难以拿出资金支付利息。这个问题迟早要浮出水面。因此，讨论中国的地方政府债务风险，需要区分整体和各个地方。