杨涛：当前宏观调控应协调优化财政货币政策

杨涛：中国社科院金融所货币理论与政策研究室副主任，副研究员，主要研究领域为财政理论与政策、宏观政策配合等。
　　今年以来，与财政政策相比，我国频繁出台了一系列货币政策措施，但货币政策所产生的效果或影响要弱于市场预期。如何发挥财政政策在我国宏观调控中应担负更多的职责，加强财政与货币政策之际的协调关系，并更好地促进我国经济增长，已成为当前市场中一个关注的热点问题。
　　未来我国财政和货币政策协调应该从五个方面展开：第一，基于制度优化目标的政策协调；第二，基于经济总量平衡目标的政策协调；第三，基于经济结构调整目标的政策协调；第四，基于开放经济条件下的政策协调；第五，基于特定领域或市场的政策协调。
　　今年以来，与财政政策相比，我国频繁出台了一系列货币政策措施，如提高存款准备金率和人民币基准利率等，但由于受到我国经济内固有的一些基本因素影响，货币政策所产生的效果或影响要弱于市场预期。在这一市场前提下，如何发挥财政政策在我国宏观调控中应担负更多的职责，加强财政与货币政策之际的协调关系，尤其是尝试在经济总量、结构和制度等多重优化目标下的协调机制，已成为当前市场中一个关注的热点问题。
　　因此，我们需要重新梳理两大政策协调的实证素材，对其得出一个基本的认识框架，才能更好地在实践中运用其来促使经济稳定增长。
　　
　　财政与货币政策协调演变四大阶段
　　改革开放以来，我国财政与货币政策的协调方式，是与经济总量与结构特征、体制改革特点密切结合在一起的。其中，总供求与社会资本的平衡情况，以及政策主管部门的权力演变等，都是决定这两大政策协调变化的主要因素，依次我们可以把两大政策协调方式的历史演变划分为四个阶段：
　　第一阶段是从1979年到1992年。在这一阶段，我国经济在高速增长的同时，也呈现出“有效供给不足”特征，资金需求一直有较大缺口。因此，财政与货币政策配合更多是着眼于如何影响总供给上，并且更多表现为以“松”为主的扩张性政策搭配。这一阶段的财政和货币政策配合有两个突出特点：一是由于市场经济体制改革还处于起步阶段，政策协调的外部环境尚不完善；二是政府还缺乏市场经济调控机制可应用的经验，仍以直接调控为主，很少用财政和金融中间变量来间接影响经济主体。
　　第二阶段是从1993年到1996年。这一阶段我国经济的市场化程度开始迅速提高，经济总量不断扩大，微观经济主体的活跃程度也在提高。但同时，在有效供给不足的大背景下，经济过热也导致通货膨胀的风险积累。从1993年下半年到1996年，财政和货币政策一直采取“双紧”配合，但两大政策配合已逐渐获得制度改革方面的基础（如汇率改革等）。并且，两大政策的协调出现了一些新的变化，包括调控手段多样化配合、调控技巧改善、驾驭宏观经济能力有所提高，这对于实现经济“软着陆”起到了较大作用。
　　第三阶段是从1997年到2002年。1997年，亚洲金融危机的爆发，进一步促使中国经济的周期性低谷来临，通货紧缩迹象开始令人担忧。从1997年以后，扩张性的财政和“稳健”的货币政策由适度从紧快速转为“双松”配合。两大政策协调的一个重点，是集中在为建设项目和企业共同提供流动性和信用支持方面，试图通过刺激微观主体的活力，来带动有效需求的提高。当时，我国政府首次面临了现代意义上的经济周期低谷，以及处于有效需求不足与结构性供给不足的两难境地，不仅给财政和货币政策协调提供了创新背景，也带来了众多新难题。
　　第四阶段是从2003年至今。2003年开始，我国经济形势再次发生变化，出现了通货膨胀压力加大、信贷和投资增长过快、外资流入偏多等问题。在这一背景下，政府从2004年逐步调整财政政策的作用方向和力度，并在2005年宣布财政政策再次转型，实施以“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”为特征的稳健的财政政策。与之相配合，从2003年起，稳健货币政策的内涵也发生了变化，主要是适当回收流动性，最终确定“稳中适度从紧”的政策思路。在此阶段，财政和货币政策协调开始出现了向“双紧”过渡的趋势。两大政策协调的一个新特点是，除了共同作用于传统的经济总量目标之外，在更多的领域内有了配合的实践，例如以应对流动性问题、推进外汇储备管理改革为目的而发行特别国债的行为，以及调低利息税以引导储蓄资金流向等政策。
　　综合我国财政和货币政策协调的具体实践，可以得出以下三个基本结论：
　　第一，财政和货币政策逐渐向市场化调控转型，为发展新型的两大政策协调机制奠定了基础。进入21世纪，在发展公共财政的总体框架下，财政政策从注重用政府投资性支出影响经济，逐渐过渡到税收、公债和转移性支出等多项工具的综合运用上。随着金融体制改革推进，货币政策也逐渐具有了市场经济国家的一些特征，而不仅是传统意义上的信贷控制。
　　第二，从两大政策的作用效果来看，财政政策“从强到弱”，货币政策“从弱到强”。事实上，在2004年积极财政政策淡出前后，货币政策仍是政策协调的主要一方。进入2007年，开放经济环境下的货币政策面临了更多困境，使我国政府开始意识到财政政策应在宏观调控中担负更多的职责，这对两大政策协调提出了全新的挑战。
　　第三，迄今为止的财政和货币政策协调，主要是关注总需求管理，并致力于实行经济总量稳定。对于健全的市场经济国家来说，这样的政策选择是相对有效的。然而，对中国这样一个面临发展与转轨双重任务的经济体来说，则显得过于单一。从长远来看，这两大政策协调，还必须关注结构性调整的供给管理、开放条件下的金融制度优化等层面，这也是当前迫切需要解决的问题。
　　
　　分析财政变量对货币流量影响：有利于提高财政与货币政策协调效率
　　应该说，只有充分认识并完善财政和货币变量之间的互动，才能有针对性地完善两大政策之间的协调机制。为达到这个目的，一个新的视角，是从货币流量的角度来分析财政变量与货币政策之间的关联度。考虑到当前这两大政策协调的重点在于，应适度强化财政政策的作用，特别是明确财政变量对货币流量的影响，来提高未来改善两大政策协调的效率。
　　我们知道，在央行资产负债表中，政府债权会引起基础货币的同方向变动，政府存款则会引起基础货币的反方向变动。因此，政府对央行净债权越大，基础货币就会越小。在2001年以前，央行对政府债权主要体现为人民银行对政府的借款、垫款和透支。从2001年起，人民银行将其持有的国家债券也视为政府债权，于是这项资产所占基础货币比重在当年出现了大幅上升，此后一直在2800亿到3000亿人民币水平之间波动。
　　政府存款是指各级政府在人民银行账户上的预算收入与支出的余额，体现为央行的负债，起到了收缩基础货币的作用。2001年，政府存款所占基础货币比重首次突破10％，成为基础货币的重要减项。由图1可见，近年来政府存款所占基础货币比重呈稳定上升趋势，目前已达20%左右比重。根据图2，可见“政府对央行净债权”与“政府存款”的变动趋势基本一致，“政府存款”已成为影响基础货币的主要财政变量之一。
　　由此可见，随着政府存款对基础货币的影响日益增大，对货币政策必然也会产生复杂的影响。影响政府存款变化的因素可能来自于以下几个方面，并会对财政和货币政策配合产生不同的影响路径。
　　第一，国库集中支付制度改革会影响财政存款的变化，进而影响到货币统计与货币供应量。目前，正在推进的新国库制度以国库单一账户体系为基础，要求所有财政性资金都通过该账户核算。其实，包括所有财政金库款项和政府财政拨给机关单位的经费以及其他特种公款等基本都纳入了国库，体现在“政府存款”中。另外，从长远来看，随着国库改革在地方各级政府层面上推进，从理论上说，一部分机关团体存款最终应纳入政府存款中。
　　在现行的货币供应量统计中，M1的具体组成包括：M0＋企业活期存款＋机关团体部队存款＋农村存款＋个人持有的信用卡类存款。极端地看，如果完全实现了国库单一账户管理，则M1中机关团体部队存款就应消失，在短期内会脱离货币供应量的统计范畴，在长期内则转化为企业和个人的活期或定期存款。这样，从短期或长期来看，国库制度改革对于货币供应量的统计、以及基于货币供应量的判断而展开的货币政策调控都是有一定影响的。
　　第二，财政自身的运行特点，会导致财政存款在年度内的季节性变化，进而对货币政策与流动性产生较大冲击。具体来看，如图3所示，近几年政府存款在年度内的变化非常明显，在持续上升之后，年末都会有一个较大降幅。究其原因，近年来我国财政收入增长较快，基本上都能实现超过预算水平。按照惯例，有关财政超收收入的使用安排会在当年的11月份做出，12月份开始支付，这就造成了几乎每年的第4季度财政在人民银行的存款余额都会下降。也就是说，前3季度起回笼基础货币作用的政府存款会在第4季度出现反向变化，成为投放基础货币的重要渠道，给公开市场操作带来更大的压力。无论超收的收入如何使用、何时使用，这都是人民银行不能决定的，央行的操作只能根据实际情况“相机抉择”。
　　第三，政府存款的变化特点，亦可归因于预算体制与国库制度的不完善，并影响了财政政策效率。一则，政府存款自1999年以来快速增长，客观上反映了财政政策手段内部的非协调性。例如，在实施扩张性财政政策时期，政府存款增长无非是财政收入增长过快，或因财政支出没有花出去，这些都具有“紧缩性含义”，这样就会使得政策执行效果大打折扣。二则，财政支出过分集中于年底，这不仅会使财政政策效果很大程度上会推迟到下个年度，增加了政策的时滞性，而且也会使经济稳定和宏观调控产生额外变数。三则，我国政府存款比例过高，这是缺乏国库管理协调机制的结果。在特定情况下，一方面会使得大量财政资源滞留在国库，另一方面政府却不得不大量发债来满足支出需求，财政效率必然会下降。随着降低国库制度改革的推进，财政政策的内在运行机制也会受到更多影响。
　　第四，政府存款可能会因为专项政策改革出现变化，进而产生财政和货币政策之间协调目标的新问题。例如，国库管理改革的目的之一是要保持最低限度的国库现金余额，但根据最新的规定，不管财政现金通过定期存款还是买回国债的操作方式，在客观上都会带来基础货币投放，对流动性会产生较大影响。由于目前货币政策的主要目标之一是通过调整流动性，如果未来实施国库现金新管理办法，央行很可能会加大票据发行力度来对冲新增流动性的可能性，这会阻碍以短期国债替代央行票据作为公开市场工具的改革。诸如此类的问题，就需要财政和货币政策对协调目标的优先次序和对应策略进行多方考虑。