由政转企 陆家嘴学习新加坡探路公共治理

上海市浦东区塘桥新路87号，进门右手边的3号小白楼，是原先陆家嘴(行情600663,买入)金融贸易区管理委员会的办公地—8月25日，陆家嘴金融城发展局在这里正式运营，取代了陆家嘴金融贸易区管理委员会，成为陆家嘴地区的公共管理服务机构。

此前一天，陆家嘴金融城理事会、陆家嘴金融城发展局正式挂牌，意味着以“业界共治+法定机构”为基础的公共治理架构在浦东正式启动，陆家嘴的体制改革试点正式展开。

“这一变革看来似乎无声无息，其实事关重大。”上海社会科学院金融研究中心主任杨建文在接受时代周报记者采访时表示，陆家嘴金融城发展局的出现“极具探索意义”，“这实际上是在探索一种新的管理模式，跟现在所有自贸区管理方式都不完全一样。从前自贸区的管理模式改革，一直在以温和改良的方式进行，现在则需要一个大突破。这种突破必然存在极大的成本、代价和风险，不适合在整个社会直接推行。因此，最好的方式就是在自贸区先行试验”。

政府部门变独立法人

官方资料显示，上海陆家嘴金融城发展局是经上海市人民政府同意，根据浦东新区人大的有关决定，由浦东新区人民政府发起设立的法定机构，不列入政府部门序列，以独立企业法人的身份登记注册。

时代周报记者查询了全国企业信用信息公示系统。系统资料显示，上海陆家嘴金融城发展局有限公司（以下简称“发展局”）在2016年8月18日成立，为有限责任公司（国有独资），经营范围为：接受政府委托从事陆家嘴金融城的管理与服务业务，企业管理，投资管理，投资咨询，资产管理，商务信息咨询，人力资源管理（除劳务派遣）。

发展局的股东为上海市浦东新区国资委，法定代表人为王华。王华为原陆家嘴金融贸易区管委会党组书记、管委会主任。

从陆家嘴金融贸易区管委会主任到上海陆家嘴金融城发展局有限公司的法人代表，王华的职业角色转变背后，是政府职能的转变。

“职能的转变是最重要的。发展局不再是政府部门，意味着不能再按照原有的行政管理去运作。发展局不会再直接对企业、市场、社会进行管理，而是由企业、市场、社会通过某种程度上的自治来进行管理。市场、企业成为新老板，发展局今后的运作及成效，取决于市场和企业的发展是否有效。”杨建文说道。

陆家嘴金融城发展局相关负责人在接受媒体采访时，着重解释了职能转变背后的动机所在：浦东新区自开发开放以来，一直保持“小政府、大社会”的优良传统，但面对区域面积大、人口集聚多、社会治理呈现多元化的现状，政府机关和事业单位规模不可能无限制扩大，因此需要对原有的行政管理体制“推倒重来”，设置法定机构，采取企业化组织、市场化运作、专业化的服务模式，承担专业性、技术性较强的公共服务职能。

面临两大挑战

“作为上海自贸试验区五大片区之一的陆家嘴，将通过体制改革，使区域公共管理和服务从相对单一的政府行政管理，创新成为社会、企业、政府等多元社会主体共同参与的治理模式，为上海乃至全国政府体制改革提供示范借鉴。”浦东新区副区长、上海自贸试验区管委会副主任简大年说道。

今年7月和8月，发展局先后两次发布招聘公告，面向全球公开招聘包括发展局副局长、办公室主任、经济发展部副总监、公共关系与品牌推广总监、区域规划发展副总监在内的多个职务。招聘集中在中层以上的管理人员职位，明确了对相关专家和精英的急切需求。

两次公开招聘背后，显露了发展局自成立后面临的最先也是最大的挑战：失去铁饭碗的保障，原有的公务员或许会跳槽到其他政府部门，原有政府体制内的人员，也未必就适合成为市场机制下的企业编制员工。

就成立后有无人员流失的问题，发展局明确拒绝了时代周报记者的采访。

此外，作为公共管理服务机构，发展局如何处理好与区内开放公司陆家嘴集团的关系，亦相当重要。毕竟掌握物业资源的是开发公司，而不是金融城发展局。

“政府或其派遣机构管方向性、兜底性的事情，但本身的运行管理由企业完成，”杨建文说道，“发展局的企业性质并不代表政府的职能就完全取消了，从某种程度上来说，发展局依旧是政府的派遣机构，是整个区域的重要组成部分。自贸区的整体规划、稳定秩序、危机处理，依然需要政府兜底”。

标杆：新加坡经济发展局

此次陆家嘴金融贸易区试水“业界共治＋法定机构”公共治理模式，出于何种考虑？

“业界有诉求，国际有惯例，这是我们改革的基础。” 在8月24日的发展局揭牌仪式上，简大年如此解释此次体制改革的原因。随着陆家嘴金融城的开发走向成熟，越来越多的业界机构渴望参与金融城的管理，而从单一的政府管理转向多元参与的区域治理，则是世界许多金融城取得成功的法宝。

此次改革，陆家嘴金融城理事会搭建起金融城“业界共治”和社会参与的公共平台，陆家嘴金融城发展局需在陆家嘴金融城理事会的指导下进行运作。

首届理事会成员共有124家单位，主要来自重点企业、行业组织、楼宇业主等，突出金融并涵盖航运、商贸、专业服务业等各行业领域，其中业界代表占比九成以上，外资机构占比三成。理事会将围绕金融、航运、贸易等产业发展和商业、交通、文化等环境优化，开展业界共治，支持金融创新和金融监管创新及海外业务拓展，并参与金融城发展规划、改革创新、营商环境优化、品牌推广等重大事项的讨论和决策。

在公用事业管理中发挥“法定机构”的作用，新加坡经济发展局是此中标杆，精简人员、提高效率、为区内企业提供更为专业的服务……和传统的政府序列相比，新加坡的法定机构既有行使公共权力的特点，其相对独立性也使之在治理结构、人事管理、财务监管等方面都具有不同于政府部门和企业的运营特点，兼具了政府追求公共利益最大化的公共性和企业追求效益最大化的灵活性，是新加坡控制政府规模、提高公共服务水平的重要抓手之一。

钜派投资集团董事长兼CEO倪建达认为，此次陆家嘴试水“业界共治＋法定机构”模式，包含了对法律和行业的有益探索：政府允许业内企业、行业机构参与到陆家嘴金融城发展的规划过程中，鼓励企业参与游戏规则的制定、摸索市场需求，而不再仅仅是政府制定政策、督促企业去执行，“这个探索非常有意义”。

成为标配？说法不一

简大年表示，在上海自贸区成立三周年之际，陆家嘴金融城全新体制的推出，具有非常重要的意义，自贸区改革重要内容之一是政府职能转变，陆家嘴金融城体制改革是政府职能转变中的行政区域公共管理模式和机制的重大改革和调整，在全国是首创。

“业界共治+法定机构”是否会成为以后上海其他开发区乃至中国所有自贸区的标配？

“谁也不敢说，这块放开以后，以后就一定会怎么样。”杨建文对时代周报记者进一步解释，目前陆家嘴金融城的改革方向呼应了中央关于加快政府职能转变的要求，也契合区域发展转型升级（爱基,净值,资讯）的需求，但在具体实施过程中肯定会遇到很多难题，如与现有管理体制产生不可避免的摩擦和碰撞。此外，原有的管理体制力量已经很强，新体制必然会受到较大影响和限制。“在陆家嘴推行这个模式，按我个人看法，好处在于轰动效应，坏处是有管理难度，其实不如在一个业务相对比较单一的地区推行。对此，我的隐忧是：最后会不会又回归到原有的管理方式？或者换汤不换药？所以最终还是要看发展局能不能承担起相应的作用。”杨建文在接受时代周报记者采访时表示了一定的担忧，“但至少我们迈出了这一步，在自贸区范围内试验，能够把有可能产生的代价和风险控制在可控范围之内，同时还可以通过一些特殊政策进行调控，修补现有制度体系中的不足。时间检验一切，方向认准了，意义是明确的，接下来还要看实施效果”。

倪建达对此有不同看法，他认为“业界共治+法定机构”的公共管理模式未必会成为上海其他开发区的标配，陆家嘴金融城在上海乃至中国有其唯一性，很多发展模式在其他地方不一定能得到有效推广：“决定最终是否需要类似市场化的政府型机构，应该因地制宜，看资金密集程度、金融公司密集程度和未来发展对社会资源的吸收程度。”