18年后上海什么样子？ 对标纽约伦敦但严控常住人口

（原标题：18年后上海什么样子？ 对标纽约伦敦但严控常住人口）

[摘要] “‘上海2035’对标的是纽约、伦敦、东京等城市，从创新、人文、生态等维度确定面向2035年的具体指标。”在上海市政府新闻发布会上，上海市规划国土资源局局长徐毅松指出。

“到2035年，上海市要基本建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。”1月4日，上海市政府举行新闻发布会，正式对外发布《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（以下简称“上海2035”），明确了上海至2035年并远景展望至2050年的总体目标、发展模式、空间格局、发展任务和主要举措，为上海未来发展描绘蓝图。

三年前，2014年5月6日，上海市委、市政府召开第六次规划土地工作会议，正式启动上海市城市总体规划的编制工作。2016年8月22日，《上海市城市总体规划（2016－2040）》草案出台。为全面贯彻党的十九大精神，全面对接“两个阶段”战略安排，2017年12月15日，“上海2035”获得国务院批复原则同意。

“上海2035”是党的十九大召开后国务院第一个批复的超大城市总体规划，也是改革开放以来，上海经国务院正式批准实施的第三轮城市总体规划。

“‘上海2035’对标的是纽约、伦敦、东京等城市，从创新、人文、生态等维度确定面向2035年的具体指标。”在上海市政府新闻发布会上，上海市规划国土资源局局长徐毅松指出。

“‘四个中心’是上一轮城市发展规划的目标，要求到2020年全面建成。2020-2035年，新的时代需要考虑上海城市发展的战略目标。”上海社会科学院世界经济研究所所长权衡在接受时代周报记者采访时表示。

“以前的‘四个中心’更物质化、更硬性，相比之下，‘2035规划’更加人文、软性，符合时代的特点。”复旦大学城市经济研究所所长周伟林告诉时代周报记者。

卓越的全球城市

规划将上海的城市性质确定为：上海是我国的直辖市之一，长江三角洲世界级城市群的核心城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市，国家历史文化名城，并将建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。

如何定义“卓越的全球城市”？

“全球城市，一般被我们看作是国际大都市和世界城市的高级发展阶段，在全球经济体系的中枢或者世界城市网络体系中的一个组织的节点。”徐毅松指出，目前全球城市的主要特征包括：具有辐射世界、服务全球的世界经济引擎的城市功能；具备高品质的城市宜居环境；具有全方位的国际话语权，包括文化的国际影响力和低碳生态的国际示范性；全球城市普遍呈现出城市区域的都市区特征的空间形态。此外，全球城市还往往是跨国公司和国际机构集中所在地，世界主要的金融中心和贸易中心，区域级的交通信息枢纽和国际文化中心等。

“尽管目前对全球城市还没有统一的评价体系，但学界普遍认为，上海已经是全球城市。”徐毅松表示，在全球城市前面加上“卓越”，也体现了上海代表国家参与国际竞争合作的追求和决心。

“这是规划编制过程中全体市民的期盼，也反映出上海代表国家，在更高层次上参与国际竞争的历史责任。”上海市副市长时光辉说道。

而在周伟林看来，“上海2035”是一个长期的规划，强调上海城市未来的的功能定位，“‘卓越的全球城市’定位很高，对上海是极大的鞭策和激励，有一定的前瞻性。但从产业结构、城市影响力及竞争力、可持续发展等方面来看，上海离这一目标还有很大差距，挑战很大，需要有紧迫感和危机感。对标纽约、伦敦等全球城市，上海应进一步开放，大城市的功能到底如何更好地发挥，应该多做考虑。”

守住人口规模

“上海2035”提出，牢牢守住人口规模、建设用地、生态环境、城市安全四条底线。缓解人口快速增长与资源环境紧约束之间的矛盾，严格控制常住人口规模，至2035年常住人口控制在2500万人左右。

而据中商产业研究院整理的数据显示，截至2016年年末，上海市常住人口总数为2419.70万人。这意味着，从2017-2035年这18年时间里，上海常住人口增加不超过80.3万人，平均每年增加不超过4.5万人。

这被认为是对2016年2月1日出台的《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的回应。该纲要明确提出要“严格控制常住人口总量，落实国家严格控制超大城市人口规模要求，统筹人口与产业发展、城市布局、公共服务和社会管理，到2020年将常住人口控制在2500万人以内”。

事实上，2016年人口较上一年增长4.4万人。而2014年上海常住人口增长数由2013年的34.7万人锐减到10.5万人，接着在2015年转为负10.4万人。2016年上海常住人口增长数由负转正，很大原因是二胎的放开。

“这是一个约束性目标，有利于城市人口结构更加合理。中国特大城市的人口规模控制，关键在于如何优化城市空间结构，均衡空间资源配置。”权衡解释指出，无论常住人口多少，核心问题在于处理好中心城区和郊区发展的关系。如果郊区发展得更快一些，中心城区的人口压力就会得到缓解。人口问题一定要跟交通规划、就业、城市空间规划、居住、产业发展、城市空间资源等的均衡配置结合起来，是一个综合性的结果。“学术界的讨论有时候孤立地看某一个要素，是没有意义的。所以不能单就人口讲人口，不要简单地去评论人口多好还是少好。”

著名财经评论人宋清辉表示，在控制上海常住人口方面，居住证在人口服务管理上发挥了重要作用。预计上海会继续采取积分制度、入学限制等措施严控人口。

“全球城市，应该是一个高度有活力、多元化的城市，其他全球城市并没有控制人口的先例，完全用行政手段控制城市规模也没有成功的先例。这份规划是精英式的有中国特色的规划，目前只是一个计划的思路，如果规划的丰富性及弹性不够，城市的活力及抵御各种风险的能力就会降低。要成为真正的卓越的全球城市，上海应该更开放，让市场机制发挥更大的作用。”周伟林在接受时代周报记者采访时提醒道。

区域协同发展

互联网技术的迅猛发展，正在深刻地改变全球城市发展，“上海2035”也致力于构建更加开放协调的发展格局，呈现“全球互联、区域协同”的规划视野。

规划提出，在区域层面，要优化城市空间格局，主动服务“一带一路”建设、长江经济带发展战略，发挥中心城市作用，主动融入长三角区域协同发展，推动上海与周边城市协同发展，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群。在市域层面，努力推动城乡发展一体化，构建由“主城区-新城-新市镇-乡村”组成的城乡体系和“一主、两轴、四翼；多廊、多核、多圈”的空间结构。

“当今世界国家之间的竞争、跨国公司之间的竞争更多表现为城市之间的竞争和城市群的竞争。在去年国务院批准长三角城市群发展规划中，明确上海要提升城市功能，打造世界级城市群的核心城市，加快提升上海核心竞争力和综合服务功能。”在上海市政府新闻发布会上，上海市发展改革委巡视员王思政透露，上海市委市政府专门就加强长三角区域合作，开展了专题调研，进行了专门研究。将在下一步工作中进一步加强与长三角的合作，共生共荣。

“世界级城市群在长三角，就是强调了上海和周边地区的协作发展问题，区域经济进一步一体化，有助于要素流动配置的便利化，提高空间资源配置的效益。”在权衡看来，作为国际化大都市，作为未来的全球城市，上海既要发挥在全球城市网络当中的资源配置能力，更要发挥中心城市在国内区域经济协调和一体化发展当中的作用，“打响上海的服务品牌，既指提升上海服务经济能级，又强调上海对周边区域经济发展的服务，服务长三角、服务长江流域、服务全国。”

“有青藏高原，才可能产生珠穆朗玛峰。同理，如果没有这个城市群，上海就不可能成为全球城市。”周伟林分析指出，上海和周边地区通过城市空间结构，建立新的空间布局，互惠互利，资源共享。“规划最后要落地，通过具体的措施实实在在地推动。”