社保降费缺口谁来填？郑秉文建议设立“外汇型”主权养老基金

（原标题：社保降费缺口谁来填？郑秉文建议设立“外汇型”主权养老基金）

“鉴于养老保险面临不可持续的严峻挑战，建议尽快建立一只‘外汇型’主权养老基金予以对冲。”近日，全国政协十三届二次会议举行界别联组会议，全国政协委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文在发言中支招中国养老金制度。

郑秉文说，今年政府工作报告中正式公布，城镇职工基本养老保险企业缴费率将从目前的19%降至16%，这是实施供给侧结构性改革以来降费幅度最大的一次，是2019年减税降费2万亿元的重要内容，是减轻企业负担、激发市场活力、确保经济运行在合理区间和“稳就业”的重要举措。

但是，随着企业养老金缴费率降至16%之后，中长期内养老基金收支平衡也将面临严峻挑战。为此，他建议尽快建立一只“外汇型”主权养老基金，以弥补降费导致的缺口。

应对人口老龄化

据郑秉文介绍，“外汇型”主权养老基金是主权国家划拨一部分外汇储备建立的，用于应对人口老龄化高峰时的养老储备基金，一些外汇收入充盈的国家为应对人口老龄化已捷足先登。

他举例称，人口仅有500万的挪威，他们建立的“全球政府养老基金”规模达1万亿美元，每位公民人均20万美元;澳大利亚建立的“未来基金”规模为1050亿美元;俄罗斯的“国家福利基金”规模为628亿美元;新西兰的“超级年金”规模是276亿美元;爱尔兰的“战略投资基金”规模为100亿美元;智利的“养老储备基金”是101亿美元。

郑秉文表示，我国外汇储备规模在过去10年里，一直占全球外汇储备的四分之一以上。2018年底，全球外汇储备11.4万亿美元，我国的外汇储备3.07万亿美元，占全球外汇储备的27%。

他认为，我国外汇储备十分充盈，规模已超出其特定职能所需的合意水平，且负债方约束低，存在明显的再分配空间，划拨一部分建立一只“外汇型”主权养老基金用于应对人口老龄化十分必要。

数据显示，我国人口老龄化趋势十分严峻，2018年60岁及以上人口已达2.49亿人，占总人口的17.9%。据联合国预测，到2050年时，我国60岁及以上人口将高达4.79亿人，占35.1%，高于美国、英国、法国、加拿大等发达国家。

郑秉文透露，“据我们团队测算，2019年城镇企业职工基本养老保险‘参保赡养率’(制度内退休人数与参保人数的比率)是37.7%，而‘缴费赡养率’(制度内离退休人数与缴费人数的比率，由于种种原因很多参保人‘断保’不缴费)是47%，到2050年‘参保赡养率’将达到81.8%，‘缴费赡养率’高达96.3%。”

也就是说，2019年接近2个缴费者赡养一个退休者，但到2050年则几乎是1个缴费者赡养一个退休者。

养老金收支缺口大

“企业养老金缴费率降至16%后，中长期内养老基金的可持续性将面临极大压力。建立一只‘外汇型’主权养老基金可在一定程度上‘对冲’由于此次降费导致出现的缺口。”郑秉文直言。

根据郑秉文团队的测算，从收入趋势看，2019年养老基金收入将为3.71万亿元，占GDP的3.9%，2050年养老基金收入将达23.63万亿元，占GDP的6%。

从支出规模看，2019年养老基金支出为3.6万亿元，占GDP比例为3.8%，到2050年养老基金支出则高达34.91万亿元，占GDP比重达到8.9%。

从收支趋势看，在企业养老金缴费下降之后的10年里，每年当期收支还存在一定结余，但到2028年就提前开始出现负值，即当年出现收支缺口-1181亿元，到2050年当年的收支缺口将高达-11.28万亿元。

郑秉文还指出，上述收支缺口是在有财政补助的“大口径”下的测算结果，如果不考虑财政补贴，用“小口径”来测算的话，当期缺口就会更大。“2050年的赤字缺口将高达16.73万亿元”。

再来看养老基金累计余额，根据郑秉文团队的预测，2017年余额为4.4亿元，2019年则下降为4.26万亿元，到2027年将提前达到峰值6.99万亿元，然后开始迅速下降，到2035年将耗尽为零。

设“外汇型”主权养老基金

“我们有空间拿出几千亿美元，建立一只‘外汇型’主权养老基金。”郑秉文建议。

他说，在此之前，我国已有建立主权基金的先例，如我国2007年拿出2000亿美元，成立了主权财富基金——中国投资有限责任公司，总资产10年多增加了5倍，目前已近万亿美元。

同时，我国也有建立养老储备基金的经验。比如，2000年建立全国社保基金，从最初接受中央财政划拨200亿元初始运作资金，平均投资收益率达8.44%，到2018年总资产超过2.2万亿元，其中投资收益达到1万多亿，占总资产的一半。

郑秉文表示，假定2019年从外汇储备中拿出5000亿美元建立主权养老基金，按照全国社保基金成立以来的年均8.44%收益率来测算，在复利的作用下，到2035年养老基金枯竭时，这只主权养老基金的规模将达到1.83万亿美元。

以这样一只规模庞大的主权养老基金为基础，每年的投资收益将达1500亿美元，折合人民币1.01万亿元。