养老保险省级统筹全面落地 养老金“贫富不均”或迎变局

（原标题：养老保险省级统筹全面落地 养老金“贫富不均”或迎变局）

新年已至，要在2020年全面实现养老保险省级统筹的目标已基本实现。

近日，浙江省政府出台新政，要在2021年1月1日起实行企业职工基本养老保险基金全省统收统支。迄今为止，除新疆、内蒙古外，我国目前共有29个省级行政单位出台了养老保险全省统筹的方案。

清华大学公共管理学院教授、就业与社会保障研究中心主任杨燕绥在接受21世纪经济报道记者采访时表示：“只有实现养老保险全国统筹，才能扩大养老制度的保障性，而省级统筹则是迈出了第一步。”

长期以来，人口老龄化加快发展、以及养老金地区不平衡等问题对于我国的养老保险制度提出了一定挑战。“十四五”规划建议中再现“实现基本养老保险全国统筹”的字眼。此番省级统筹制度的全面落地，意味着全国统筹不远了。

养老压力加大，区域“贫富不均”

愈发严峻的老龄化形势率先为养老保险制度改革鸣响了警钟。

根据国家统计局发布的《中国统计年鉴2020》（下称“年鉴”），2019年我国65岁以上人口达1.76亿，占总人口比重的12.6%，较2018年上涨0.7个百分点；老年抚养比则达到17.8%，较2018年上涨1个百分点。

我国各地区间的养老压力差距同样显著。根据年鉴，在31个省级行政单位中，有12个地区的老年抚养比超过全国平均水平，其中辽宁、上海、江苏、安徽、山东、重庆与四川7地的数据水平超过20%，而山东则以23.82%居于榜首，意味着平均近4.2位劳动力人口就要抚养1位老人。而在广东、福建、云南等地区，1位老人的抚养压力可以由7位以上的劳动力人口来共同承担。

老龄化现象为我国的养老金储备带来了一定压力。根据人社部数据，我国2019年参保职工与参保离退休人员数量之比达到2.53:1，相较2018年的2.55:1又有一定下滑。

杨燕绥告诉21世纪经济报道记者，1963年是我国的人口出生高峰期，随着2022年底1963年出生的男性职工集体退休，养老金的“断崖效应”将会更加凸显。

长期以来，我国许多省份仍实行养老保险市级乃至县级统收统支的统筹模式。杨燕绥向记者介绍，这一模式的来源是1997年7月国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。“出于当时我国国情的考虑，必须先以自下而上的方式把基本养老保险制度建立起来，推广覆盖面，确保养老金的征缴和发放，再谈后续发展。”

但近年来，地区之间劳动力人口的流动则拉开了地区养老金储备的差距。杨燕绥告诉21世纪经济报道记者：“发达地区年轻人涌入，养老资金结余；欠发达地区年轻人离开，养老资金亏空就会越来越大。”而在原有的统筹模式下，地区之间基本养老保险的缴费基数、缴费率、参保覆盖率以及参保人待遇的不同，则进一步放大了这一差距，久而久之便形成恶性循环。

面对人口老龄化加快发展、省际间养老金储备不平衡等问题，2018年7月，国家开始实行养老保险基金中央调剂制度。

其具体操作方法是，各省以职工平均工资与在职应参保人数作为基数，按比例上缴资金作为中央调剂基金的来源，中央再按照人均定额拨付的办法全部拨付地方。

2019年，养老金中央调剂的比例为3.5%，22个中西部地区和老工业基地省份全年受益1512亿元。

从2020年6月17日财政部发布的中央调剂基金上缴下拨情况表来看，各地区间的养老保险抚养比相差悬殊。包含广东、北京、福建、江苏、浙江、上海、山东在内的7个地区实现了中央调剂基金的净贡献。其中广东养老金收入3500.68亿元，上缴基金1085.45亿元，净贡献645.71亿元，名列第一。而辽宁与黑龙江分别领取下拨基金555.58与485.56亿元，为该制度的最大受益方。

2025年后或试点中央统收统支

随着中央调剂金制度的实行，养老保险全国统筹已然迈出了第一步，而全国统筹的必要基础就是省级统筹。

在2020年之前，有12个省级行政单位已实现省级统筹；2020年，18个省份及新疆生产建设兵团先后实现或出台了养老保险基金全省统收统支的方案。而浙江养老保险新政的落地，宣告了国家在2017年提出的要在2020年全面实现养老保险省级统筹的目标已基本实现。

根据12月15日发布的《浙江省人民政府关于规范企业职工基本养老保险省级统筹制度的实施意见》，浙江将在养老保险政策执行、基金收支管理、基金预算管理、责任分担机制、集中信息系统、经办管理服务以及激励约束机制这7方面实现全省统一。

其中最重要的是统一基金收支管理，由各级税务部门负责按月征收参保单位和参保人员的基本养老保险费并缴入省级国库，再由省级财政部门审核后逐步转拨至各级社会保险经办机构按规定发放。全省统收统支制度的建立，真正意义上的养老保险省级统筹才得以落实。

此外，值得注意的是，浙江将从2022年1月1日起，将单位缴费比例调整为16％。

杨燕绥向21世纪经济报道记者表示：“夯实费率基准是顶层设计的第一步，若能夯实费基，16%的缴费标准足以应对养老金发放问题。”

杨燕绥称，我国的企业缴费比例一直在世界上领跑，其原因主要是为了解决拥有视同缴费年限职工的养老问题。但随着民营企业以及个体经济的崛起，过高的费率势必会影响营商环境以及参保率，所以在夯实费基的基础上降费率是大势所趋。“经过测算，如果能将视同缴费的责任交由国家来承担，那企业费率还能往12%的方向来降。”

尽管省级统筹的目标业已达成，但杨燕绥坦言，要在“十四五”期间实现全国范围内的养老金统收统支，仍不现实。“我国的法律、信息系统的构建以及公民的道德水准，都不足以支撑我们在短期内实现养老金全国统筹，所以关键是要在'十四五'期间按中央规定落实省级养老金的统收统支。”

杨燕绥强调，全国统筹率先要统一制度，建立养老金统一标准信息平台，搭建好养老金公共服务体系，明确中央、省级、地市三级政府的职责，并实现制度一体化。

其中，中央政府应完善参保、缴费、调待、监督、运行、信息披露六大方面的顶层设计。具体而言，就是明确费率基准、待遇清单、调待机制、基金运行的监控规则以及按时发布信息披露报告，并且要做好与各省人口数量及其经济水平相适应的财政预算。

省级政府要做好养老金收支的监督和执行，扩大参保以及缴费人群的覆盖面，建立信用档案和养老金参保登记的账户系统。同时搭建法制监控系统，规避道德风险。

而地市政府则要做好执行工作，为参保人提供咨询、转移携带关系以及养老金发放等一系列服务。

杨燕绥同时表示，中央调剂金在今后仍将发挥不可或缺的作用。“如果能把调剂金的水平拉大到60%以上，中央的调控能力和账户控制能力就特别强了，届时全国统收统支的条件就将具备。”

（作者：尤方明 编辑：李博）