专访三农问题专家、成都市社科院原副院长陈家泽：“十四五”户籍制度改革，是推动城市群发展的关键

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“十四五”规划建议提出，要深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。

三农问题专家、成都市社科院原副院长陈家泽在接受21世纪经济报道记者专访时指出，未来持续推进户籍制度改革，能够进一步挖掘消费潜力，对扩大内需意义很大。同时，通过对农村和农业补短板，也可以加速释放农村劳动力向城市转移，这对于推动城市群的发展也是关键因素。

农村补短板才能推动城镇化率提升

《21世纪》：“十四五”时期，我国户籍制度改革的目标是什么？

陈家泽：户籍制度改革是一个长期过程，其目的都是为了释放人口红利，提高劳动生产率。

在“十四五”时期，我国内部和外部形势也发生新的变化，从这一方面看，通过户籍制度改革，所推动的农业转移人口市民化，能够进一步挖掘消费潜力，对扩大内需意义很大。

同时，在城市群成为城市化主要地区的背景下，通过户籍制度改革，使得“城”与“乡”形成更加紧密的关系，劳动力流动过程中受户籍制度的限制越小，越能够推动城市群的发展。

《21世纪》：“十四五”时期，重点是推动哪一类人群的市民化？关于财政转移支付，此前你的一项研究称，成都的农业转移人口市民化成本可能在16万左右。这一成本在未来是否会持续上升？

陈家泽：未来重点是农民工市民化，他们不仅为城市创造财富，也携带和引领了更多转移人口的市民化。

进一步讲，农业转移人口涵盖农民工，也包括与农民工进城务工同时来到城市的随迁子女和父母。其中的核心是农民工，只有他们能够在城市稳定工作和生活，才能将随迁子女和父母带入城市。

但与此同时，随迁子女来城市，要考虑相应的公共服务供给，比如就学。城市政府必须从公共财政的预算中进行精准测算，包括学位、教师、教具等新增单位人均教育资源。

越是大城市，要求提供的公共服务越多，剔除价格因素，我认为人均落户成本可能还会提升。

因此，在人从农村向城市转移过程中，需要中央和地方政府清醒地认识这个问题，我建议中央政府形成专项转移支付，在财税方面进行创新。地方政府要自下而上地进行改革，针对地方的实际情况进行探索。

《21世纪》：在城镇化推进的过程中，城与乡会呈现什么样的关系？

陈家泽：通过农村剩余劳动力转移，释放更多的人口红利，这是所有发展中国家必须走的一条路。一个现代化的生产体系中，人是最重要的生产要素。因此无论何时，我们都要解决人从哪里来的问题。

一种理论认为，因劳动生产率低下，传统农业中存在大量隐性失业。同时，城乡工作的收入差距，也是庞大的中国农民工移动的最关键因素——就像一个“引擎”，驱动人在大江南北流动。

农业转移人口市民化过程中，大量年轻劳动力离开农业，对传统农业下的生产方式带来很大的影响，特别是要植入现代要素的农业生产方式，也需要年轻人。

多年以来，我们都提出要重视现代农业生产中，年轻劳动力紧缺的问题。我们现在可以看到的是，一些地方政府为此进行了行之有效的探索。比如在成都，通过培训农业职业经理人，使得农业规模化、现代化。

与此同时，农业规模化和现代化水平的提高，也会产生挤出效应，过去我们认为传统农业的生产方式是短板，如今这块短板补得越好，则越可以推动农业转移人口市民化的速度。

在很大程度上，通过制度创新（如农业职业经理人）和技术进步，可以进一步释放人口红利。

因此，我们说城与乡的关系，是相互依存的。农村发展越好，城市才越能够提升城镇化率。

房价不是决定劳动力流动的关键因素

《21世纪》：现在越来越多的城市放开了落户限制，但这并非意味着就一定能产生吸引力，是什么因素决定了人的流动？

陈家泽：什么能够决定人的流动？我认为是“机会”。

城市群中的中心城市及其都市圈，可提供更多机会。而小城镇不是人口流动重点，因为城乡收入比在小城镇拉不开差距。

此外，机会还不仅包括就业机会，还包括随迁子女的就学机会，这是复合的概念，哪一座城市可提供的机会越多、越完善，越可在下一轮城镇化进程中获得良机。

房价并非直接影响了农业转移人口市民化的进程。相反，房价越高的地方，往往越发达，意味着产业支撑能力越强，聚集的人口越多，需要提高的服务业越多，可提供的就业机会就越多。这反而可使得更多的农业转移人口，能够在城市中找到相对稳定的工作机会。

而且很多农业转移人口，不会在城市中买房（即使是拥有购房资格），而愿意去自己家乡周边的县城购房，不仅价格相对更便宜，也距离自己的故乡更近。从某种意义上说，城与乡之间还存在一条纽带，就是中国庞大的县城。

《21世纪》：当前户籍制度改革的难点在哪里？

陈家泽：第一，是对城、乡两种户籍所承载的福利，如何实现均衡化和一体化的问题。比如，新农保和城镇职工、居民的基本医疗保险仍然存在很大的差别。因此，未来户籍制度改革的难点，是在公共财政的负担能力。

第二，难点在特大城市和超大城市的户籍制度改革。我们如何在合理控制人口规模的同时，提升城镇化率。

第三，对于农业转移人口市民化的认定方式上，通常是户籍制。但我认为居住证模式也是一个很好的探索，它介于农村户口和城镇户口之间，表明此人正在农业转移人口市民化的路上，只要满足一定条件，就可以真正成为市民。这既给了农业转移人口动力，又给了地方政府缓冲时间，不至于短期内增长过多的财政压力。

《21世纪》：成都作为统筹城乡改革最早的地区，在户籍制度改革、农业转移人口市民化方面的经验有哪些？

陈家泽：农村人口进城，与在农村的财产没有直接关联，不能因为其进城务工、就学或取得户口，就失去在农村相关权益。这是成都在统筹城乡改革过程中，一个重要的经验。

此外，要认真地研判城市政府的公共财政的支撑能力，特别是在新格局新时期，人均落户的成本。

同时，通过对流动人口中的劳动参与率的测算，可以对户籍制度改革对提振内需的实际影响和公共服务支出的成本作出判断。还应该对落户后可能对城市和农村的消费带来的影响进行测算，以更加合理指导未来的户籍制度改革和城镇化进程。