金融支持稳定脱贫防返贫的实践与思考

（原标题：金融支持稳定脱贫防返贫的实践与思考）

梁非哲 扶贫是一项长期性工作，消除贫困存量、遏制贫困增量、防止脱贫不稳定人口返贫、边缘人口致贫的任务仍然艰巨。本文以宁夏脱贫攻坚主战场固原市为例，总结分析金融支持稳定脱贫防返贫的主要做法及存在的问题，探讨金融在建立返贫防范及帮扶机制中的着力点和切入点。 脱贫人口返贫情况 在脱贫攻坚过程中，返贫风险自始至终存在，大量的贫困边缘户存在致贫风险，已经脱贫的人口可能会因病、因灾、因残等原因返贫。宁夏固原市位于六盘山集中连片特困地区，调查显示，固原市四县一区2016年以来累计返贫248户2657人，总体返贫率1.1%，其中返贫率最高的2018年为1.9%。从具体返贫现象看，主要分为因病返贫、因学返贫、因灾返贫以及因自身发展能力不足返贫。 因病返贫是脱贫人口返贫的主要原因。调查显示，2016年至2019年，固原市四县一区因病返贫贫困户占返贫贫困户总数的51%；因残返贫贫困户占比7%；由于大病、慢性病或残疾造成劳动力缺乏的返贫户占比10%。因上述原因返贫的农户占比达68%，主要集中于40岁以上的中老年群体，长期医疗支出或突发性医疗支出导致贫困户家庭入不敷出并很快返贫。 虽然国家对于义务教育阶段学生免收学杂费，但近年来高中阶段教育、大学教育的费用逐年增加，供孩子上学的贫困户家庭负担重，容易返贫。调查显示，宁夏公办普通高中学杂费每学期400元左右，宁夏区内公办高校学费每年约3000元，教材费和住宿费1000元左右，普通公办高校一名本科生上学4年至少花费4万元到8万元，艺术类院校和民办高校费用高达10万元以上。2016年至2019年，固原市四县一区因学返贫农户占返贫农户总数的11%。 恶劣的生存环境和频繁的自然灾害是造成返贫的原因之一。固原地处宁夏南部山区，自然环境及生产生活条件较差，干旱、洪涝、冰雹、霜冻等自然灾害时有发生。大部分建档立卡贫困户收入来源单一，抵御自然灾害的能力差。调查显示，2016年至2019年，固原市四县一区因灾返贫贫困户占返贫贫困户总数的6%。 贫困地区自然条件差，基础设施落后，信息不对称，产业基础薄弱，存在“空心化”问题，贫困人口受教育程度较低，自我发展能力不足。例如，西吉县返贫农户小学、文盲及半文盲文化程度占比79%，40岁以上返贫人口占比71%。调查显示，2016年至2019年，固原市四县一区因自我发展能力不足返贫贫困户占返贫贫困户总数的6%，因缺土地、缺水、缺技术、缺资金、交通条件落后、政策兜底等原因返贫农户占返贫贫困户总数的10%。 金融支持稳定脱贫防返贫的基本情况 脱贫攻坚期内金融精准扶贫实现了脱贫不脱政策。固原市金融机构认真贯彻落实《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》《关于金融支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》《关于切实做好2019年-2020年金融精准扶贫工作的指导意见》等提出的金融支持脱贫攻坚政策，在地方政府防返贫监测预警和动态管理机制框架下全面落实“两免一贴一保险”(免抵押、免担保、财政贴息、扶贫保)政策，结合实际建立并运行尽职免责机制，确保了脱贫摘帽贫困县金融支持政策力度不减。 2019年，人民银行固原市中心支行累计发放扶贫再贷款7.6亿元，截至2020年7月末，再贷款余额16.7亿元，其中再贷款专用额度2亿元。全市涉农贷款272.6亿元，较2020年初增加27.8亿元，增长11.3%；金融精准扶贫贷款余额77.8亿元，剔除农发行已调出的贷款影响外，全市其他金融机构实际精准扶贫贷款较年初新增9.3亿元，增长13.6%。 整村授信确保建档立卡贫困户实现应贷尽贷。在金融扶贫政策及货币政策工具引导下，固原市脱贫摘帽县金融机构坚持“扶上马，送一程”原则，用足用活扶贫小额信贷政策，坚持落实应贷尽贷、收回再贷、无还本续贷、风险化解等组合措施，确保扶贫小额信贷只增不减，实现从支持建档立卡贫困户向支持摘帽贫困户巩固脱贫成果和其他小农户融入现代农业转变。截至2020年6月末，固原市建成金融扶贫示范村300个，占行政村总数的37%；全市建档立卡贫困户贷款余额43.64亿元，获贷贫困户8.59万户，户均5万元，贷款覆盖面94.9%，当年新增2.63万户13.73亿元。 优化信贷服务解决农户“融资难、融资贵”问题。新冠肺炎疫情发生后，固原市涉农金融机构探索数字化转型战略，积极推广纯信用线上信贷产品，降低农户贷款利率，拓宽担保渠道，推进贷款线上线下融合发展，支持贫困户通过产业脱贫实现可持续发展。 分类施策破除扶贫小额信贷到期偿还之忧。目前，固原市从“三信评定、风险补偿、农业保险、预警止损”四方面构建风控体系，形成了风险防控的立体架构，为信贷资金安全建立起了坚固的“防火墙”。针对扶贫小额信贷到期偿还问题，各金融机构因地制宜、分类施策，对于正常发展有还款能力的贫困户通过还本续贷方式继续给予信贷支持；对于资金短缺一时无法按期还款的贫困户及返贫户通过贷款展期、无还本续贷等方式给予支持；对于因贫困户发生意外无法偿还的贷款，申请地方财政使用风险补偿基金代偿；对于恶意拖欠贷款的贫困户以及因赌、因毒、因懒返贫的贫困户贷款，联合相关部门通过司法手段进行清收。 金融支持稳定脱贫防返贫存在的问题 信贷需求减弱导致精准扶贫贷款增长后劲不足。基于资源禀赋约束，固原市全辖贫困村产业主要集中于种养殖业，产业结构单一，加上疫情和经济下行压力双重因素叠加影响，造成当前农业企业、农户等承贷主体缺乏投资意向、缺少配套项目跟进，尽管很多贫困农户在政策指引下去贷款，但面临着“怎么花钱”“在哪里花钱”的困境，还有部分贫困户因为生产能力不足，还贷能力较弱，怕用了还不起，被追债，导致部分扶贫资金闲置，对银行信贷资金需求减弱。调查显示，固原市各县农行、农商银行及信用社授信贷款额度闲置率达20%。 脱贫不稳定人口及返贫人口金融承载能力弱。建档立卡贫困户金融意识较弱，现代金融知识匮乏，特别是留守老人和留守妇女文化水平有限，金融工具运用能力不足。由此导致贫困户脱贫及巩固成果难度较大，主要依靠政策兜底，缺少金融支持着力点，个别获得贷款的贫困户把扶贫贷款用于消费或还债，不仅没有发挥扶贫贷款的真正价值，还增加了农户的还贷风险。 精准扶贫贷款集中到期带来的潜在不良贷款风险升高。截至2020年3月末，固原扶贫小额信贷不良贷款316户1102.8万元，不良率0.28%。虽然不良率保持较低水平，但绝对值在缓慢增加。2020年下半年，金融机构之前发放的小额信用扶贫贷款将进入偿还高峰期，潜在不良贷款风险升高。 金融支持稳定脱贫防返贫的政策建议 长短兼顾保持金融扶持政策持续性。进一步明确增量扶贫贷款2020年之后贴息政策，打消金融机构和建档立卡贫困户顾虑。主动作为，通过固原市金融扶贫信息管理系统对即将到期贷款和逾期贷款亮灯预警，并向县、乡、村发送预警信息，提示致贫、返贫风险，助力地方政府相关部门防返贫监测预警和动态管理机制有效运行。中长期根据中央脱贫攻坚的总体部署及乡村振兴战略适时优化调整有关政策，从货币政策工具引导、财政支持撬动、实施差异化监管政策、开展乡村振兴金融服务考核评估等方面着手及早谋划后续政策措施，强化激励约束，建立多层次、广覆盖、可持续、适度竞争、有序创新、风险可控的现代农村金融体系，满足乡村振兴多样化的金融需求。 探索建立金融支持稳定脱贫防返贫的长效机制。重点对脱贫摘帽贫困县相关支持政策进行明确，扩大普惠金融试点县范围和数量，推进普惠金融发展模式全覆盖，推动金融支持稳定脱贫政策由“特惠”为主向“普惠”为主过渡，实现金融从“输血”到“造血”的转变，助力产业扶贫与乡村振兴协调推进，支持发展和壮大农村集体经济，推动乡村产业融合发展，形成稳定脱贫长效机制。 结合政府产业扶持规划分类细化优化金融支持措施。在脱贫攻坚期内，固原市根据不同发展条件确定了产业扶持方式，对有资源、有劳动力但无发展门路贫困人口扶持发展特色产业；对因学致贫和缺技术的贫困人口开展教育扶贫和就业创业扶贫；对既无发展条件又无法在原地生存的贫困人口，进行异地搬迁扶贫；对因病致贫和无劳动能力的贫困人口，通过低保政策和大病救助等医疗救助政策解决生计问题。建议围绕政府发展规划，通过灵活运用差别存款准备金率、再贷款等工具，引导金融机构通过大力开展扶贫小额信贷、生源地助学贷款、妇女创业贷款等业务分类支持贫困人口逐步脱贫。另外要及时掌握全市已脱贫建档立卡户和非贫困户因病、因灾、因突发事故导致易返贫致贫的基本信息，对扶贫小额贷款在风险可控的前提下，对症下药，采取有效帮扶措施及时跟进帮扶，区别对待逾期和不良贷款，积极开展信用救助，防止已脱贫人口返贫或出现新的贫困人口。 密切关注并妥善防范化解扶贫领域金融风险。对于存量扶贫信贷，摸清建档立卡贫困户贷款底数，提前结合实际情况分类处置，降低扶贫贷款集中到期形成的清偿压力及潜在不良风险。建议继续完善风险补偿机制，补充扩大担保基金规模，对于无法收回且符合代偿条件的扶贫贷款，通过风险补偿基金按比例代偿。加快和完善政策性农业保险，在大力推广“扶贫保”的基础上，积极发展农村小额人身保险、农房保险、农机保险、巨灾保险、城乡居民大病保险等普惠保险业务，向农户提供保障适度、保费低廉、保单通俗的“三农”保险产品。注重金融生态环境建设，充分发挥金融扶贫示范村的示范效应及便民金融服务站功能作用，在加大金融知识宣传教育力度的基础上，通过对欠贷农户或贫困户采取宣传教育、通报曝光、集中清收、依法起诉等形式，建立常态化清收机制，营造良好的农村社会信用环境。 （制图 张乐）

　　梁非哲

　　扶贫是一项长期性工作，消除贫困存量、遏制贫困增量、防止脱贫不稳定人口返贫、边缘人口致贫的任务仍然艰巨。本文以宁夏脱贫攻坚主战场固原市为例，总结分析金融支持稳定脱贫防返贫的主要做法及存在的问题，探讨金融在建立返贫防范及帮扶机制中的着力点和切入点。

　　脱贫人口返贫情况

　　在脱贫攻坚过程中，返贫风险自始至终存在，大量的贫困边缘户存在致贫风险，已经脱贫的人口可能会因病、因灾、因残等原因返贫。宁夏固原市位于六盘山集中连片特困地区，调查显示，固原市四县一区2016年以来累计返贫248户2657人，总体返贫率1.1%，其中返贫率最高的2018年为1.9%。从具体返贫现象看，主要分为因病返贫、因学返贫、因灾返贫以及因自身发展能力不足返贫。

　　因病返贫是脱贫人口返贫的主要原因。调查显示，2016年至2019年，固原市四县一区因病返贫贫困户占返贫贫困户总数的51%；因残返贫贫困户占比7%；由于大病、慢性病或残疾造成劳动力缺乏的返贫户占比10%。因上述原因返贫的农户占比达68%，主要集中于40岁以上的中老年群体，长期医疗支出或突发性医疗支出导致贫困户家庭入不敷出并很快返贫。

　　虽然国家对于义务教育阶段学生免收学杂费，但近年来高中阶段教育、大学教育的费用逐年增加，供孩子上学的贫困户家庭负担重，容易返贫。调查显示，宁夏公办普通高中学杂费每学期400元左右，宁夏区内公办高校学费每年约3000元，教材费和住宿费1000元左右，普通公办高校一名本科生上学4年至少花费4万元到8万元，艺术类院校和民办高校费用高达10万元以上。2016年至2019年，固原市四县一区因学返贫农户占返贫农户总数的11%。

　　恶劣的生存环境和频繁的自然灾害是造成返贫的原因之一。固原地处宁夏南部山区，自然环境及生产生活条件较差，干旱、洪涝、冰雹、霜冻等自然灾害时有发生。大部分建档立卡贫困户收入来源单一，抵御自然灾害的能力差。调查显示，2016年至2019年，固原市四县一区因灾返贫贫困户占返贫贫困户总数的6%。

　　贫困地区自然条件差，基础设施落后，信息不对称，产业基础薄弱，存在“空心化”问题，贫困人口受教育程度较低，自我发展能力不足。例如，西吉县返贫农户小学、文盲及半文盲文化程度占比79%，40岁以上返贫人口占比71%。调查显示，2016年至2019年，固原市四县一区因自我发展能力不足返贫贫困户占返贫贫困户总数的6%，因缺土地、缺水、缺技术、缺资金、交通条件落后、政策兜底等原因返贫农户占返贫贫困户总数的10%。

　　金融支持稳定脱贫防返贫的基本情况

　　脱贫攻坚期内金融精准扶贫实现了脱贫不脱政策。固原市金融机构认真贯彻落实《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》《关于金融支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》《关于切实做好2019年-2020年金融精准扶贫工作的指导意见》等提出的金融支持脱贫攻坚政策，在地方政府防返贫监测预警和动态管理机制框架下全面落实“两免一贴一保险”(免抵押、免担保、财政贴息、扶贫保)政策，结合实际建立并运行尽职免责机制，确保了脱贫摘帽贫困县金融支持政策力度不减。

　　2019年，人民银行固原市中心支行累计发放扶贫再贷款7.6亿元，截至2020年7月末，再贷款余额16.7亿元，其中再贷款专用额度2亿元。全市涉农贷款272.6亿元，较2020年初增加27.8亿元，增长11.3%；金融精准扶贫贷款余额77.8亿元，剔除农发行已调出的贷款影响外，全市其他金融机构实际精准扶贫贷款较年初新增9.3亿元，增长13.6%。

　　整村授信确保建档立卡贫困户实现应贷尽贷。在金融扶贫政策及货币政策工具引导下，固原市脱贫摘帽县金融机构坚持“扶上马，送一程”原则，用足用活扶贫小额信贷政策，坚持落实应贷尽贷、收回再贷、无还本续贷、风险化解等组合措施，确保扶贫小额信贷只增不减，实现从支持建档立卡贫困户向支持摘帽贫困户巩固脱贫成果和其他小农户融入现代农业转变。截至2020年6月末，固原市建成金融扶贫示范村300个，占行政村总数的37%；全市建档立卡贫困户贷款余额43.64亿元，获贷贫困户8.59万户，户均5万元，贷款覆盖面94.9%，当年新增2.63万户13.73亿元。

　　优化信贷服务解决农户“融资难、融资贵”问题。新冠肺炎疫情发生后，固原市涉农金融机构探索数字化转型战略，积极推广纯信用线上信贷产品，降低农户贷款利率，拓宽担保渠道，推进贷款线上线下融合发展，支持贫困户通过产业脱贫实现可持续发展。

　　分类施策破除扶贫小额信贷到期偿还之忧。目前，固原市从“三信评定、风险补偿、农业保险、预警止损”四方面构建风控体系，形成了风险防控的立体架构，为信贷资金安全建立起了坚固的“防火墙”。针对扶贫小额信贷到期偿还问题，各金融机构因地制宜、分类施策，对于正常发展有还款能力的贫困户通过还本续贷方式继续给予信贷支持；对于资金短缺一时无法按期还款的贫困户及返贫户通过贷款展期、无还本续贷等方式给予支持；对于因贫困户发生意外无法偿还的贷款，申请地方财政使用风险补偿基金代偿；对于恶意拖欠贷款的贫困户以及因赌、因毒、因懒返贫的贫困户贷款，联合相关部门通过司法手段进行清收。

　　金融支持稳定脱贫防返贫存在的问题

　　信贷需求减弱导致精准扶贫贷款增长后劲不足。基于资源禀赋约束，固原市全辖贫困村产业主要集中于种养殖业，产业结构单一，加上疫情和经济下行压力双重因素叠加影响，造成当前农业企业、农户等承贷主体缺乏投资意向、缺少配套项目跟进，尽管很多贫困农户在政策指引下去贷款，但面临着“怎么花钱”“在哪里花钱”的困境，还有部分贫困户因为生产能力不足，还贷能力较弱，怕用了还不起，被追债，导致部分扶贫资金闲置，对银行信贷资金需求减弱。调查显示，固原市各县农行、农商银行及信用社授信贷款额度闲置率达20%。

　　脱贫不稳定人口及返贫人口金融承载能力弱。建档立卡贫困户金融意识较弱，现代金融知识匮乏，特别是留守老人和留守妇女文化水平有限，金融工具运用能力不足。由此导致贫困户脱贫及巩固成果难度较大，主要依靠政策兜底，缺少金融支持着力点，个别获得贷款的贫困户把扶贫贷款用于消费或还债，不仅没有发挥扶贫贷款的真正价值，还增加了农户的还贷风险。

　　精准扶贫贷款集中到期带来的潜在不良贷款风险升高。截至2020年3月末，固原扶贫小额信贷不良贷款316户1102.8万元，不良率0.28%。虽然不良率保持较低水平，但绝对值在缓慢增加。2020年下半年，金融机构之前发放的小额信用扶贫贷款将进入偿还高峰期，潜在不良贷款风险升高。

　　金融支持稳定脱贫防返贫的政策建议

　　长短兼顾保持金融扶持政策持续性。进一步明确增量扶贫贷款2020年之后贴息政策，打消金融机构和建档立卡贫困户顾虑。主动作为，通过固原市金融扶贫信息管理系统对即将到期贷款和逾期贷款亮灯预警，并向县、乡、村发送预警信息，提示致贫、返贫风险，助力地方政府相关部门防返贫监测预警和动态管理机制有效运行。中长期根据中央脱贫攻坚的总体部署及乡村振兴战略适时优化调整有关政策，从货币政策工具引导、财政支持撬动、实施差异化监管政策、开展乡村振兴金融服务考核评估等方面着手及早谋划后续政策措施，强化激励约束，建立多层次、广覆盖、可持续、适度竞争、有序创新、风险可控的现代农村金融体系，满足乡村振兴多样化的金融需求。

　　探索建立金融支持稳定脱贫防返贫的长效机制。重点对脱贫摘帽贫困县相关支持政策进行明确，扩大普惠金融试点县范围和数量，推进普惠金融发展模式全覆盖，推动金融支持稳定脱贫政策由“特惠”为主向“普惠”为主过渡，实现金融从“输血”到“造血”的转变，助力产业扶贫与乡村振兴协调推进，支持发展和壮大农村集体经济，推动乡村产业融合发展，形成稳定脱贫长效机制。

　　结合政府产业扶持规划分类细化优化金融支持措施。在脱贫攻坚期内，固原市根据不同发展条件确定了产业扶持方式，对有资源、有劳动力但无发展门路贫困人口扶持发展特色产业；对因学致贫和缺技术的贫困人口开展教育扶贫和就业创业扶贫；对既无发展条件又无法在原地生存的贫困人口，进行异地搬迁扶贫；对因病致贫和无劳动能力的贫困人口，通过低保政策和大病救助等医疗救助政策解决生计问题。建议围绕政府发展规划，通过灵活运用差别存款准备金率、再贷款等工具，引导金融机构通过大力开展扶贫小额信贷、生源地助学贷款、妇女创业贷款等业务分类支持贫困人口逐步脱贫。另外要及时掌握全市已脱贫建档立卡户和非贫困户因病、因灾、因突发事故导致易返贫致贫的基本信息，对扶贫小额贷款在风险可控的前提下，对症下药，采取有效帮扶措施及时跟进帮扶，区别对待逾期和不良贷款，积极开展信用救助，防止已脱贫人口返贫或出现新的贫困人口。

　　密切关注并妥善防范化解扶贫领域金融风险。对于存量扶贫信贷，摸清建档立卡贫困户贷款底数，提前结合实际情况分类处置，降低扶贫贷款集中到期形成的清偿压力及潜在不良风险。建议继续完善风险补偿机制，补充扩大担保基金规模，对于无法收回且符合代偿条件的扶贫贷款，通过风险补偿基金按比例代偿。加快和完善政策性农业保险，在大力推广“扶贫保”的基础上，积极发展农村小额人身保险、农房保险、农机保险、巨灾保险、城乡居民大病保险等普惠保险业务，向农户提供保障适度、保费低廉、保单通俗的“三农”保险产品。注重金融生态环境建设，充分发挥金融扶贫示范村的示范效应及便民金融服务站功能作用，在加大金融知识宣传教育力度的基础上，通过对欠贷农户或贫困户采取宣传教育、通报曝光、集中清收、依法起诉等形式，建立常态化清收机制，营造良好的农村社会信用环境。

　　（制图 张乐）