征信业再探路：寻找数据应用与隐私保护的平衡术

（原标题：征信业再探路：寻找数据应用与隐私保护的平衡术）

本报记者 马梅若 1月11日，人民银行发布《征信业务管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），征求意见期为一个月。 目前，征求意见期过半，市场关切的焦点也逐渐浮出水面。其中，对信用信息的界定、对征信业务范围的界定引发讨论最多。《办法》明确，以“信用信息服务、信用服务、信用评分、信用评级、信用修复”等名义对外提供征信功能服务也将纳入管理范围。这意味着，当前市场上部分机构的“擦边球”行为将得到更有力的监管。 实际上，本次《办法》的出台，正是为了更好地适应大数据时代下征信行业的一些新特点。随着金融科技发展日新月异，信息在界定、流转、交易等环节都突破了传统认知，市场上出现了很多涉及个人征信业务的新兴产品和服务。国家金融与发展实验室副主任曾刚告诉记者，市场上有一些机构“无牌照”从事个人征信业务，却没有受到相应的监管，已成为规制外的“第二征信”，严重干扰了市场的规范发展。 “《办法》中的规定更加符合征信的本质，将部分未冠以‘征信’名号但实际从事征信业务的数据服务公司纳入监管范围，有利于相关市场健康有序发展，营造更加公平的市场环境，也更加贴合市场需求以及社会经济金融发展需要。”工商银行管理信息部总经理苏宗国在接受《金融时报》记者采访时表示。 明确信用信息 激活替代数据 界定何为“信用信息”，是本次《办法》的亮点之一。新规按照实质重于形式的原则，把为金融经济活动提供服务、用于判断个人和企业信用状况的各类信息，包括但不限于个人和企业的身份、地址、交通、通信、债务、财产、支付、消费、生产经营、履行法定义务等信息，以及基于前述信息对个人和企业信用状况形成的分析、评价类信息，都视为信用信息。凡是对信用信息进行采集、整理、保存、加工，并向信息使用者提供的活动，都是征信业务，都要纳入征信监管。 上述信息多属于替代数据。按照世界银行的定义，替代数据是借贷信息以外数据的统称。近年来，采集和利用替代数据刻画企业和个人的信用状况，成为世界范围内兴起的新趋势。 在本次《办法》出炉前，监管部门也明确表示出对替代数据的重视。央行在2020年12月召开的“长三角征信一体化”工作推进现场交流会上提出，利用替代数据为金融和经济活动提供信用管理服务，本质上属于征信活动，需要纳入征信监管。 一位资深业内人士告诉记者，互联网和大数据技术的广泛应用，使得大量有效的替代数据的采集成为可能。而近几年的实践证明，作为借贷征信数据的补充，替代数据能够很好地刻画企业和个人信用状况，其潜在的商业价值已经逐步体现出来。 记者获悉，2020年12月刚刚获批筹建的朴道征信就瞄准了这一领域。此前，人民银行征信中心和2018年成立的百行征信分别专注于采集传统金融机构和互联网放贷机构的信贷类交易数据，主要覆盖有信贷交易记录的人群。而朴道征信希望借助非信贷的替代信用数据，为缺乏信贷记录的“白户”或“准白户”提供有效金融服务。 据统计，目前全国在校大学生约4000万人，工作五年以内的毕业生约3500万人，民政低保人群约6000万人，全国小微企业数量超过8000万户，这些人群和企业中大部分都是信用“白户”或“准白户”。随着互联网经济的发展，这部分群体的日常消费、行为被记录下来，产生了大量的贷前可替代数据，利用这些数据在一定程度上有助于判断其信用状况。 打破信息孤岛 探索可持续的市场化模式 虽然信息时代产生了海量数据，但获取、利用数据并不容易。从整体上看，现阶段非信贷类征信信息采集不充分且机构之间缺乏互联互通，容易形成信息孤岛。 在此前的探索中，一些市场化的持牌征信机构，也曾在探索数据共享机制方面遭遇过挫折。有市场人士告诉记者，即便是在市场化机构内部，也会因为股权过于分散，导致各个股东之间并没有共享其核心的数据资产，从而形成大量的数据孤岛。 对于上述情况，金融科技行业专家苏筱芮表示，在推动征信业高质量发展方面，要通过优化价格机制、股权机制，激励数据共享，让更多主体积极参与到数据的开放生态中，打破互联网巨头的数据垄断地位。 “持牌经营+数据服务提供商”模式被很多专家提及。根据《办法》，包括画像、评分、评级等评价类产品、服务等也被纳入监管范围，结合此前鹏元征信因“未经批准擅自从事个人征信业务活动”而被罚来看，未来持牌经营将是一个基本要求。 在1月25日人民银行举行的“金融支持保市场主体”系列新闻发布会（第五场）上，人民银行征信管理局副局长田地强调，在国务院出台的《征信业管理条例》第七条中有明确规定，“未经国务院征信业监督管理部门批准，任何单位和个人不得经营个人征信业务”。因此，个人征信业务需要持牌经营，并纳入征信监管。未经人民银行批准擅自从事个人征信业务的行为，均属于违法行为。 但是，这也并不意味着“类征信”业务将会被“一刀切”。对于很多提供相关服务的机构而言，《办法》提出“与征信机构合作，为金融经济活动提供个人或企业信用信息的其他信息处理者，应当在签署合作协议后向中国人民银行或其副省级城市中心支行以上分支机构报备”。这被市场解读为“非持牌机构或有可能与征信机构合作实现合规展业”。 根据汉坤律师事务所研究团队的分析，如果非持牌机构将其采集的用户个人信息或对用户的画像及评分开放给公众查询，则属于相对典型的征信业务，需要取得牌照才能开展相关业务；但如果非持牌机构把此类信息提供给持牌征信机构，则仅属于前述“信息提供活动”，而非“征信活动”，在确保有关个人信息共享的授权充分并进行相应人行报备的前提下，此类活动并不需要征信牌照作为前提。 中国人民大学国发院金融科技与互联网安全研究中心主任、区块链研究院执行院长杨东对《金融时报》记者表示，该项规定实际上就是鼓励征信业市场化发展，这符合社会全方位、多层次、多元化征信需求的现状。“不管是美国还是欧洲的征信市场发展，都经历了漫长的市场竞争过程。上述合作形式，实际上是对个人征信市场严格监管之下的一种补充。在征信体系中，一家独大的个人征信机构带来的社会负面效应远远大于其提高的社会效益。我们应利用国内巨大的人口基数以及征信市场容量巨大的优势，促进有效竞争，从而形成具有中国特色的多层次个人征信细分市场。”杨东说。 在苏筱芮看来，此次文件的颁布，也有助于完善数据规范与数据治理，能够为后续数据确权乃至推动完善数据流转和价格形成机制打下坚实基础。她表示：“当前，中国政府已明确将数据列为与劳动、资本、技术并列的生产要素。数据确权是数据市场化配置及报酬定价的基础性问题。” 杨东进一步强调：“只有加速我国数字化金融的发展，包括数据行业、数据企业、数据平台的多维度发展，才能实现国家数据要素市场的爆发式增长，在国际数字市场上获得竞争优势、取得主导地位、拥有数字规则制定的话语权。” 告别“野蛮生长” 加强信息主体权益保护 更好地利用替代数据、探索数据共享机制是征信业高质量发展的目标，而与之同样重要的是加强对信息主体的保护。杨东表示，随着大数据技术广泛应用，包括个人交易、社交、上网痕迹等多种类型的替代数据开始发挥作用，来源也由传统的金融机构发展到政府部门、公共事业单位、数字金融公司等，现已被普遍应用于信贷支持。但是，需要平衡替代数据应用与用户私人信息保护之间的关系。 加强信息主体权益保护，正是征信工作的底线，一旦信用信息泄露或个人信息被诱导滥用，可能会引发诸多问题。 多位专家表示，在此前征信业务开展中，存在无授权采集，“一次授权、无穷采集、无限使用”，加工处理过程不透明、自动化决策有失客观公正性等问题，信息主体的知情权、同意权、异议权无法得到保障。而《办法》的出台，有利于推动征信业加强对个人和企业信息主体的权益保护。 例如，《办法》提出“采集个人信息，应当告知采集的目的、信息来源和信息范围等，采集非公开的企业信用信息，应当取得企业同意；整理、保存、加工信用信息，应遵循客观性原则，不得篡改原始数据”。苏筱芮认为，上述规定有助于规范征信机构信用信息采集方式，对客户主体充分履行告知义务，有利于保护金融消费者的合法权益。 这不仅是对信用信息主体权益的维护，也有利于征信市场的可持续发展。杨东认为，面对资本垄断和数据垄断双重垄断扰动数据市场的局面，《办法》的及时推出有利于规范数据市场，加速中国数据市场的发育。他建议，未来要以数据保护性开发为指导，制定个人数据保护的标准，辅以数字技术体系，更充分、更全面、更完善地对个人信息和隐私进行保护。 苏宗国则从商业银行的角度谈及《办法》的意义。“《办法》的实施不仅能对信息主体及信息服务各方的合法权益提供更强的保障，而且能对商业银行合法合规引入外部征信信息提供更加明确、可遵循、可操作的依据与准绳，有利于商业银行更好地将信息与资金相结合，实现信息价值，推出更有针对性的金融产品和服务，实现各方共赢。”他建议，商业银行在后续引入征信信息或征信服务时，严格按照《办法》规定，筛选出合格服务商，确保业务合法合规开展。 汉坤律师事务所研究团队也在分析中表示，随着《办法》的发布，相关业务规则逐步清晰，我国的征信行业将走上更为规范化的发展道路。一位业内人士强调：“数据市场上‘跑马圈地’的时代即将结束，‘野蛮生长’的互联网借贷平台或者企业会被逐渐取缔，对个人数据的利用会走上法治化、正规化的道路。”

　　本报记者 马梅若

　　1月11日，人民银行发布《征信业务管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），征求意见期为一个月。

　　目前，征求意见期过半，市场关切的焦点也逐渐浮出水面。其中，对信用信息的界定、对征信业务范围的界定引发讨论最多。《办法》明确，以“信用信息服务、信用服务、信用评分、信用评级、信用修复”等名义对外提供征信功能服务也将纳入管理范围。这意味着，当前市场上部分机构的“擦边球”行为将得到更有力的监管。

　　实际上，本次《办法》的出台，正是为了更好地适应大数据时代下征信行业的一些新特点。随着金融科技发展日新月异，信息在界定、流转、交易等环节都突破了传统认知，市场上出现了很多涉及个人征信业务的新兴产品和服务。国家金融与发展实验室副主任曾刚告诉记者，市场上有一些机构“无牌照”从事个人征信业务，却没有受到相应的监管，已成为规制外的“第二征信”，严重干扰了市场的规范发展。

　　“《办法》中的规定更加符合征信的本质，将部分未冠以‘征信’名号但实际从事征信业务的数据服务公司纳入监管范围，有利于相关市场健康有序发展，营造更加公平的市场环境，也更加贴合市场需求以及社会经济金融发展需要。”工商银行管理信息部总经理苏宗国在接受《金融时报》记者采访时表示。

　　明确信用信息

　　激活替代数据

　　界定何为“信用信息”，是本次《办法》的亮点之一。新规按照实质重于形式的原则，把为金融经济活动提供服务、用于判断个人和企业信用状况的各类信息，包括但不限于个人和企业的身份、地址、交通、通信、债务、财产、支付、消费、生产经营、履行法定义务等信息，以及基于前述信息对个人和企业信用状况形成的分析、评价类信息，都视为信用信息。凡是对信用信息进行采集、整理、保存、加工，并向信息使用者提供的活动，都是征信业务，都要纳入征信监管。

　　上述信息多属于替代数据。按照世界银行的定义，替代数据是借贷信息以外数据的统称。近年来，采集和利用替代数据刻画企业和个人的信用状况，成为世界范围内兴起的新趋势。

　　在本次《办法》出炉前，监管部门也明确表示出对替代数据的重视。央行在2020年12月召开的“长三角征信一体化”工作推进现场交流会上提出，利用替代数据为金融和经济活动提供信用管理服务，本质上属于征信活动，需要纳入征信监管。

　　一位资深业内人士告诉记者，互联网和大数据技术的广泛应用，使得大量有效的替代数据的采集成为可能。而近几年的实践证明，作为借贷征信数据的补充，替代数据能够很好地刻画企业和个人信用状况，其潜在的商业价值已经逐步体现出来。

　　记者获悉，2020年12月刚刚获批筹建的朴道征信就瞄准了这一领域。此前，人民银行征信中心和2018年成立的百行征信分别专注于采集传统金融机构和互联网放贷机构的信贷类交易数据，主要覆盖有信贷交易记录的人群。而朴道征信希望借助非信贷的替代信用数据，为缺乏信贷记录的“白户”或“准白户”提供有效金融服务。

　　据统计，目前全国在校大学生约4000万人，工作五年以内的毕业生约3500万人，民政低保人群约6000万人，全国小微企业数量超过8000万户，这些人群和企业中大部分都是信用“白户”或“准白户”。随着互联网经济的发展，这部分群体的日常消费、行为被记录下来，产生了大量的贷前可替代数据，利用这些数据在一定程度上有助于判断其信用状况。

　　打破信息孤岛

　　探索可持续的市场化模式

　　虽然信息时代产生了海量数据，但获取、利用数据并不容易。从整体上看，现阶段非信贷类征信信息采集不充分且机构之间缺乏互联互通，容易形成信息孤岛。

　　在此前的探索中，一些市场化的持牌征信机构，也曾在探索数据共享机制方面遭遇过挫折。有市场人士告诉记者，即便是在市场化机构内部，也会因为股权过于分散，导致各个股东之间并没有共享其核心的数据资产，从而形成大量的数据孤岛。

　　对于上述情况，金融科技行业专家苏筱芮表示，在推动征信业高质量发展方面，要通过优化价格机制、股权机制，激励数据共享，让更多主体积极参与到数据的开放生态中，打破互联网巨头的数据垄断地位。

　　“持牌经营+数据服务提供商”模式被很多专家提及。根据《办法》，包括画像、评分、评级等评价类产品、服务等也被纳入监管范围，结合此前鹏元征信因“未经批准擅自从事个人征信业务活动”而被罚来看，未来持牌经营将是一个基本要求。

　　在1月25日人民银行举行的“金融支持保市场主体”系列新闻发布会（第五场）上，人民银行征信管理局副局长田地强调，在国务院出台的《征信业管理条例》第七条中有明确规定，“未经国务院征信业监督管理部门批准，任何单位和个人不得经营个人征信业务”。因此，个人征信业务需要持牌经营，并纳入征信监管。未经人民银行批准擅自从事个人征信业务的行为，均属于违法行为。

　　但是，这也并不意味着“类征信”业务将会被“一刀切”。对于很多提供相关服务的机构而言，《办法》提出“与征信机构合作，为金融经济活动提供个人或企业信用信息的其他信息处理者，应当在签署合作协议后向中国人民银行或其副省级城市中心支行以上分支机构报备”。这被市场解读为“非持牌机构或有可能与征信机构合作实现合规展业”。

　　根据汉坤律师事务所研究团队的分析，如果非持牌机构将其采集的用户个人信息或对用户的画像及评分开放给公众查询，则属于相对典型的征信业务，需要取得牌照才能开展相关业务；但如果非持牌机构把此类信息提供给持牌征信机构，则仅属于前述“信息提供活动”，而非“征信活动”，在确保有关个人信息共享的授权充分并进行相应人行报备的前提下，此类活动并不需要征信牌照作为前提。

　　中国人民大学国发院金融科技与互联网安全研究中心主任、区块链研究院执行院长杨东对《金融时报》记者表示，该项规定实际上就是鼓励征信业市场化发展，这符合社会全方位、多层次、多元化征信需求的现状。“不管是美国还是欧洲的征信市场发展，都经历了漫长的市场竞争过程。上述合作形式，实际上是对个人征信市场严格监管之下的一种补充。在征信体系中，一家独大的个人征信机构带来的社会负面效应远远大于其提高的社会效益。我们应利用国内巨大的人口基数以及征信市场容量巨大的优势，促进有效竞争，从而形成具有中国特色的多层次个人征信细分市场。”杨东说。

　　在苏筱芮看来，此次文件的颁布，也有助于完善数据规范与数据治理，能够为后续数据确权乃至推动完善数据流转和价格形成机制打下坚实基础。她表示：“当前，中国政府已明确将数据列为与劳动、资本、技术并列的生产要素。数据确权是数据市场化配置及报酬定价的基础性问题。”

　　杨东进一步强调：“只有加速我国数字化金融的发展，包括数据行业、数据企业、数据平台的多维度发展，才能实现国家数据要素市场的爆发式增长，在国际数字市场上获得竞争优势、取得主导地位、拥有数字规则制定的话语权。”

　　告别“野蛮生长”

　　加强信息主体权益保护

　　更好地利用替代数据、探索数据共享机制是征信业高质量发展的目标，而与之同样重要的是加强对信息主体的保护。杨东表示，随着大数据技术广泛应用，包括个人交易、社交、上网痕迹等多种类型的替代数据开始发挥作用，来源也由传统的金融机构发展到政府部门、公共事业单位、数字金融公司等，现已被普遍应用于信贷支持。但是，需要平衡替代数据应用与用户私人信息保护之间的关系。

　　加强信息主体权益保护，正是征信工作的底线，一旦信用信息泄露或个人信息被诱导滥用，可能会引发诸多问题。

　　多位专家表示，在此前征信业务开展中，存在无授权采集，“一次授权、无穷采集、无限使用”，加工处理过程不透明、自动化决策有失客观公正性等问题，信息主体的知情权、同意权、异议权无法得到保障。而《办法》的出台，有利于推动征信业加强对个人和企业信息主体的权益保护。

　　例如，《办法》提出“采集个人信息，应当告知采集的目的、信息来源和信息范围等，采集非公开的企业信用信息，应当取得企业同意；整理、保存、加工信用信息，应遵循客观性原则，不得篡改原始数据”。苏筱芮认为，上述规定有助于规范征信机构信用信息采集方式，对客户主体充分履行告知义务，有利于保护金融消费者的合法权益。

　　这不仅是对信用信息主体权益的维护，也有利于征信市场的可持续发展。杨东认为，面对资本垄断和数据垄断双重垄断扰动数据市场的局面，《办法》的及时推出有利于规范数据市场，加速中国数据市场的发育。他建议，未来要以数据保护性开发为指导，制定个人数据保护的标准，辅以数字技术体系，更充分、更全面、更完善地对个人信息和隐私进行保护。

　　苏宗国则从商业银行的角度谈及《办法》的意义。“《办法》的实施不仅能对信息主体及信息服务各方的合法权益提供更强的保障，而且能对商业银行合法合规引入外部征信信息提供更加明确、可遵循、可操作的依据与准绳，有利于商业银行更好地将信息与资金相结合，实现信息价值，推出更有针对性的金融产品和服务，实现各方共赢。”他建议，商业银行在后续引入征信信息或征信服务时，严格按照《办法》规定，筛选出合格服务商，确保业务合法合规开展。

　　汉坤律师事务所研究团队也在分析中表示，随着《办法》的发布，相关业务规则逐步清晰，我国的征信行业将走上更为规范化的发展道路。一位业内人士强调：“数据市场上‘跑马圈地’的时代即将结束，‘野蛮生长’的互联网借贷平台或者企业会被逐渐取缔，对个人数据的利用会走上法治化、正规化的道路。”