代号“30·60”！国家行动、地方开跑，剑指双碳目标

经济观察报 记者 高歌 一场被称为“30·60”目标的国家行动正在展开。

2021年2月3日，生态环境部应对气候变化司司长李高在一次会议上表示，“我们正在制定2030年前二氧化碳排放达峰行动方案，并开展2060年前碳中和战略研究，将把有力度的碳强度降低约束性指标纳入中国‘十四五’规划。”

李高提到的碳达峰与碳中和正是目前正在中国全面启动的能源革命，业内根据中央设定的达到成目标时间点称之为“30·60”目标。

经济观察报梳理发现，在此前不久相继结束的国务院各部委2021年工作会议上，碳达峰、碳中和均被列为年度重点工作。

地方也开始谋划布局。经济观察报从各地两会透露的信息中发现，很多地方都已经明确将碳达峰、碳中和目标作为2021年和十四五期间的重要工作。但明确提出详细行动方案的并不多，大部分还都处于细节研究和制定阶段。

根据各地已经释放的信息，中国碳达峰政策路线图隐约可见。不少能源大省把调整能源结构，增加光伏、风电等新能源布局，降低煤炭等传统能源消耗总量，作为实现碳达峰目标近期落地方案。而一些能源企业、能耗较大的行业企业，已经开始行动起来，甚至把目标的实现节点大幅提前至2023年。

但挑战巨大。国家发改委价格监测中心刘满平称：“研究结果显示，2030年实现‘碳达峰’，每年资金需求约为3.1—3.6万亿元。2060年前实现‘碳中和’，需要在可再生能源发电、先进储能、绿色零碳建筑等领域的新增投资将超过139万亿元，资金需求量巨大。”

与碳达峰相比，碳中和是一个更加艰巨的任务。有研究称，要实现碳中和，化石能源和非化石能源的消费比例要达到1:9左右，而目前，仅以装机容量对比，中国化石能源和非化石能源的消费比列基本为1.2:1。

国家发改委能源研究所所长王仲颖近日在《2020年可再生能源报告》线上发布会上表示：“很多人关心峰值，但也要看到峰值是把双刃剑，有些人认为峰值越高或许对于当前的发展更为有利，但是实现碳达峰之后还有碳中和目标，发达国家实现碳达峰时已经实现了能源消费总量的达峰，从碳达峰到碳中和几乎有50至70年的减碳时间。峰值太高后续的压力会更大。”

顶层设计

最早出现在官方文件中的是碳达峰。2014年11月12日于北京发布的《中美气候变化联合声明》中提到：“美国计划于2025年实现在2005年基础上减排26%－28%的全经济范围减排目标并将努力减排28%。中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。双方均计划继续努力并随时间而提高力度。”

在2014年11月的一次国务院新闻办新闻发布会上，时任国家发展改革委副主任解振华表示，“方案经过了一年半到两年的论证，根据中国经济社会发展的情况、发展阶段的特点，确定的是2030年左右出现峰值。这16年当中，还面临着经济社会发展、能源等等很多不确定性。但是中国要努力争取，尽可能早地实现目标，这又体现了既讲究科学又尽到最大的努力。”

2020年10月29日，十九届五中全会通过的十四五规划和2035愿景目标《建议》提出，加快推动绿色低碳发展。降低碳排放强度，支持有条件的地方率先达到碳排放峰值，制定2030年前碳排放达峰行动方案。

一个多月后，在2020年12月中旬召开的中央经济工作会议，将碳达峰、碳中和作为2021年要做好的八项重点任务之一，并明确二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，力争2060年前实现碳中和。同时，还要求抓紧制定2030年前碳排放达峰行动方案，支持有条件的地方率先达峰；加快调整优化产业结构、能源结构，推动煤炭消费尽早达峰，大力发展新能源，加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，完善能源消费双控制度等。

顶层目标确定后，国务院相关部门、地方政府相继开始行动。生态环境部将编制实施二氧化碳排放达峰行动方案作为今年的重要工作，并提出加快推进全国碳排放权交易市场建设、完善温室气体自愿减排交易机制、深化低碳省市试点、推进近零碳排放示范工程和碳中和示范区建设，启动气候投融资地方试点等一系列目标。

2月3日，生态环境部应对气候变化司司长李高在贝克休斯2021年年会上表示。

将构建低碳交通运输体系，深入实施发展新能源汽车国家战略，加快推广超低能耗、近零能耗和零能耗建筑，提升生态系统碳汇能力。

2021年全国工业和信息化工作会议强调，将围绕碳达峰、碳中和目标节点，实施工业低碳行动和绿色制造工程。在这次会议上，工信部部长肖亚庆称，从2021年开始，坚决压缩粗钢产量，确保粗钢产量同比下降。据称，目前工信部正在研究制定相关工作方案。

央行也在其2021年工作会议上提出，落实碳达峰碳中和重大决策部署，完善绿色金融政策框架和激励机制。引导金融资源向绿色发展领域倾斜，推动建设碳排放权交易市场为碳排放合理定价。此外，财政部、国家发改委等部门也均做出相应工作计划。

中国自“十一五”时期开始实施节能减排战略，过去十五年，中国单位GDP能耗不断下降。2019年，中国单位GDP碳排放比2005年和2015年分别下降48.1%和18.2%，超额完成了之前设置的目标。

但在国家发展改革委价格监测中心刘满平看来，“横向对比，单位GDP碳排放较高，是世界平均水平的3倍多，欧盟的6倍多，人均碳排放也要超过部分发达经济体。”

刘满平认为，达成“30·60”目标，可以着手的政策着力点包括：增加与碳减排相关的资金投入、设立低碳转型或“碳中和”相关基金、设置更高的年度减排目标等。“从政府财政资金来看，除了清洁发展机制（CDM）项目的国家收入和可再生能源电价附加外，目前没有直接与此相关的公共资金收入。因此，未来需要不断完善与碳减排相关的投融资体制机制，增加资金来源和对地方的财政投入。”

地方开跑

从各地的2021年“两会”释放的信息看，“30·60”行动也均被当做地方政府的一项重要工作。

2021年1月20日，山西省省长林武在其所作的2021年政府工作报告中提出，实施碳达峰、碳中和山西行动。把开展碳达峰作为深化能源革命综合改革试点的牵引举措，研究制定行动方案。

数据显示，山西当前煤炭消费量占到全省一次能源消费总量的80%以上，要实现碳达峰目标，任务艰巨。山西不仅是煤炭大省，其产业结构也以能源重化工为主，这使得其万元GDP碳排放远高于国内1.07吨的平均水平。在实施碳达峰行动中，山西决定推动煤矿绿色智能开采，推动煤炭分质分级梯级利用，抓好煤炭消费减量等量替代。同时，加快开发利用新能源；探索用能权、碳排放交易市场建设。

在另一个煤炭消费大省陕西，煤炭占其能源消费总量的72.73％。陕西省生态环境厅排污许可管理处（应对气候变化处）处长张清香对媒体表示，“（陕西）能源消费结构以煤炭为主的局面短期内仍难以改变，碳强度持续降低难度很大。”因此，陕西省将进一步加快可再生能源和清洁能源对传统能源的替代。

东部省份江苏是为数不多明确提出要“提前实现碳达峰目标”的省份。1月26日，江苏省省长吴政隆在其2021年政府工作报告表示，加快推动能源革命，促进生产生活方式绿色低碳转型，力争提前实现碳达峰。

根据计划，江苏省在2021年将制定实施二氧化碳排放达峰及“十四五”行动方案。同时，完善能源消费双控制度，提升生态系统碳汇能力，严格控制新上高耗能、高排放项目，加快产业结构、能源结构、运输结构和农业投入结构调整。前不久，南京市政府联合东南大学等组建了长三角碳中和战略发展研究院，据称，该机构将为地方政府提供碳达峰、碳中和政策咨询，为企业提供绿色转型解决方案。

中部省份安徽已经启动碳达峰行动方案编制工作。1月14日，安徽省生态环境厅召开了安徽省碳达峰行动方案编制座谈会，发改委、财政、银行、经信等12个省内部门参会，就调研资料清单、工作方案、协作配合、时间进度等进行了讨论。安徽省生态环境厅副厅长项磊在座谈会上称，此项工作目前没有完全成熟的路径可以借鉴，必须发挥各部门的强大合力，共同推进方案的编制工作。安徽存在燃煤多、清洁能源少，能源结构不合理的现状，要严格按照现行法律法规要求，加快能源结构调整步伐，推进产业结构优化工作。

2020年12月24日，河北省组织发改委、工信厅、交通厅等省内八部门，召开落实碳达峰碳中和目标工作座谈会，各部门就实施碳达峰相关政策行动，以及下一步工作思路和建议进行了讨论交流。相关部门表示，抓紧谋划制定河北省二氧化碳排放达峰行动方案，把降碳作为推动河北省经济结构、能源结构、产业结构低碳转型的总抓手，推动绿色低碳发展。

对此，刘满平认为，应避免出台“一刀切”、激进的碳减排措施，要因地制宜，不同地区应有不同的“碳达峰”与“碳中和”时间表。他表示，“要防止各地为早日实现‘碳达峰’、‘碳中和’目标出台激进的、不符合本地实际情况的碳减排措施，互相攀比，搞碳减排竞赛，大幅度减少煤炭、油气等化石能源的产量与消费，导致出现因能源转型力度过大、化石能源投资不足而带来的能源短缺，损害经济的发展。”

卓尔德环境研究(北京)中心主任张树伟表示，“达峰”目标的精确含义是：那个时点之后的排放水平，要低于之前年份的。因此，达峰年份之前的行动只是必要条件，充分性还系于之后。只有事后很多年，才能100%确认这个目标的实现与否。所谓“确保某一年之前达峰”的说法基本是“泡沫”，短期内无法精确衡量。与各种大小目标同样重要的，是可衡量的集体性政策工具，以激励相容的方式去实现目标。

“此外，部分地区、行业的率先垂范具有示范作用，但是其往往仅具有象征与程序意义。一方面，集体性的碳中和目标，无法通过自愿承诺的方式实现。与此同时，越来越多的企业主动选择尽快‘碳中和’，彰显了全局性碳定价政策的迫切性。因为这些用能企业的结构调整，无疑会打击市场的能源价格，使得那些没有主动承诺中和的企业有更大的动力与市场信号，去消耗更多的能源。如果没有全局性的政策信号，这些主动减排企业的全局减排效果会大打折扣。”

微观行动

根据已经出台的相关文件和政策，碳达峰是指，碳排放量达到峰值之后不再增长，逐渐下降；碳中和是指对碳排放采取节能减排、碳捕集封存与利用等各种方式全部抵消。前者需要2030年之前实现，后者需要最晚到2060年实现，因此碳达峰、碳中和目标，也被称为“30·60目标”。

这一目标如能实现，不仅将改变能源结构，也将对中国经济发展方式、产业结构产生巨大影响。达峰的目标年份虽然已被明确，但峰值仍然有待商榷。不少行业人士认为，二氧化碳达峰的时间越早，峰值排放量越低，对实现碳中和的长期目标就越有利，碳达峰绝非“碳高峰”。

尽快调整能源结构，大力发展可再生能源成为中国“30·60”行动的优先选项。过去几年，中国已经大幅提高了风电、光伏、水电等新能源装机量。中国电力企业联合会2月2日发布的数据显示，截至2020年底，非化石能源装机容量占总装机容量比重为44.8%，比2015年底提升了10个百分点。同时，煤电装机占总体比重首次降至50%以下，为49.1%，相比2015年底下降了9.9%。

数字背后，是近几年成为常态的新能源大突进。2020年全年，全国电源工程投资建设同比增长29.2%，其中风电、太阳能投资分别增长70.6%和66.4%。

国家发改委能源研究所等部门近日发布的《2020年中国可再生能源展望报告》预测称，中国非化石能源比重在“十四五”将达到25%，“十五五”比重将达到34%，“十六五”比重将达到42%。最终到2050年，中国非化石能源比重将提升至78%，煤炭消费相比2019年下降90%，二氧化碳排放相比2019年下降76%。到2050年，中国风电将占到能源消费的38.5%，光伏占到21.5%。

不过，各地在能源结构方面的比例却并不均衡。与全国平均水平相比，传统能源大省山西就有不小差距。数据显示，山西省新能源装机占全省发电总装机仅为30%以上，与全国相比，相差近10个百分点。中国科学院山西煤炭化学研究所能源战略与工程咨询中心主任邓蜀平曾对媒体透露，山西省每发1度电，需要消耗315克标准煤，与先进国家和地区270克的耗煤量有较大差距。

在刘满平看来，平衡区域间由于能源禀赋不同造成减排难度不均的问题需要借鉴欧盟的公平转型机制，由国家设立低碳转型或“碳中和”相关基金，通过专项资金，对这些地方和群体进行倾斜。

碳排放交易被认为是通过市场化手段低成本减少碳排放的有效工具之一，相关配套工作正在快速推进。

根据2021年2月1日起施行的《碳排放权交易管理办法（试行）》，生态环境部制定了碳排放配额总量确定与分配方案。中国碳市场第一个履约周期已正式启动，首个履约周期涉及全国2225家发电行业重点排放单位。目前在调整配额的状态，直至配额发布，第一笔交易就会产生，很多预购买和预售合同已经签订。

政策细节尚需完善，但作为微观主体的企业已经开始了个体的“碳中和”行动，并开始着手为进入这一市场做好准备。

汪军在“碳圈”已经有十年的从业经验。他告诉经济观察报，这个圈子原本很小，近来有显著扩大的趋势，很多企业开始设置专门的碳资产管理岗位，腾讯也开始在“碳圈”挖人。

汪军自身的经验就是例证。原本他在一家第三方碳排放核查机构就职，最近履新国内新能源企业通威集团。通威集团在不久之前宣布将于2023年前实现碳中和目标。

碳排放成为可以自由化交易的商品最早是在2005年，《京都议定书》规定发达国家购买碳减排量来履行减排义务。清洁发展机制即是《京都议定书》规定的跨界进行温室气体减排三种机制之一，发达国家通过向发展中国家提供资金和技术帮助发展中国家实现可持续发展，同时发达国家通过从发展中国家购买可核证的排放削减量CER以履行《京都议定书》规定的减排义务。

拉项目、写报告、做交易，碳市场的生意开始兴起，随着2012年《京都议定书到期》CDM市场没落，碳市场的从业人员开始将目光转至国内。汪军回忆，从2009年时任总理温家宝在哥本哈根会议上宣布中国要低碳发展开始，企业碳核算、碳管理相关的业务开始在国内出现，但多是请第三方咨询公司完成相关的业务，企业鲜少配备碳管理的团队。2013年，国内8个试点地区碳市场建立，集团型企业会成立碳资产管理企业，比如五大发电集团排放基本都在1亿吨以上，即便按照30元/吨的价格计算，也会涉及上亿元的资产规模。

碳达峰、碳中和目标提出以后，很多企业开始看到碳管理的长期性，尤其是上市公司，受到ESG的要求，陆续会配备碳资产管理岗位。因为“以后碳定价会深入每一个公司每一吨的排放中去，不去管理就可能会遭受相应的经济损失。”

在2023年实现企业碳中和的目标之下，汪军现在的核心工作是需要将200余家子公司的碳排放情况做好梳理，对内整合碳资产（碳排放和碳减排），对外寻求可用于公司碳中和的环境权益，为达到目标做好前期的准备。

对于新能源企业而言，虽然在发电端代表着“清洁低碳”，但也将面临制造端的减排压力。目前，远景、隆基、阳光电源等新能源企业都承诺将在尽可能短的时间（最迟到2050年）实现全球范围内100%可再生电力。

目前全国的碳市场只将电力行业纳入其中。由于碳交易市场实际管理成本很高，不可能将所有企业都纳入，目前只能“抓大放小”，从电力开始向钢铁、水泥、玻璃慢慢扩大范围。汪军预计后期全国范围内纳入这一市场的企业规模会超过一万家。

但这个市场似乎不会无限扩容。汪军表示，凡是产生碳排放的地方都得有碳定价。碳定价现在有两种方式，碳市场和碳税。从全球的碳市场的实际的运营情况来看，一个国家的总排放的40%～60%左右的企业可以纳入到强制的碳市场中。通过调整配额发放规则，可以较为容易地控制排放。剩下的中小企业，包括家庭、个人，由于没有市场，因而很难定价，所以可考虑收碳税，实现碳定价。

在张树伟看来，全局性的碳定价似乎不可避免。个别地区、产业与部门的提前碳减排，到达峰以及中和，是整体国民经济取得碳中和的必要条件与“入口点”。或早或晚，中国必须进行全局性的碳定价，以抑制部分地区、产业与部门的减排效果对整体市场能源价格的打击，从而导致需求反弹与碳泄露。

张树伟表示：“中国的煤炭相比天然气价格，比欧美便宜太多。因此，需要较高的碳税才能激发出最大的减排潜力。碳市场从电力（严格讲仅是煤电，可再生与天然气发电都是市场之外的off－set源）扩展到其他部门，需要能力建设。目前的规则在减轻企业负担维度层层加码，是没有必要的—— 一个预期较低的碳价水平，完全就可以充分的保证这一点。有些难以进行碳交易的部门，比如分散的交通、建筑部分，可能碳税更加合适，更便于操作。”