在今年的农业农村工作中，守住规模性返贫的底线是关键。
2月21日，《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》发布，继续聚焦农业农村问题。
2020年，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，我国农业农村工作的重点向乡村振兴转移。在这一背景下所发布的“一号文件”，与过去相比有哪些方面的变化？下一阶段，农业农村工作的重点在哪些方面？为此，21世纪经济报道记者专访了三农问题专家、四川省社科院原副院长郭晓鸣。
《21世纪》：2021年的中央“一号文件”已经在2月21日发布了。作为长期关注农业农村问题的学者，你如何解读这份文件？
郭晓鸣：与往年相比，基于新的形势、复杂的挑战，以及脱贫后农业农村发展新的目标任务，“一号文件”强调了巩固脱贫攻坚与乡村振兴之间的衔接问题。
尽管我们在2020年完成了绝对贫困的治理任务，打赢了脱贫攻坚这一跨世纪的攻坚战，但脱贫之后，规模性返贫风险依然存在。进一步讲，在很多深度贫困地区，导致脱贫人口返贫的潜在风险还未得到有效解决，一旦遭遇重大自然灾害或疾病，脱贫人口的返贫风险依然较大。
在脱贫攻坚的过程中，对贫困地区的生产条件和生计能力的提升不太显著，因此在今年的农业农村工作中，守住规模性返贫的底线是关键。这也是因为我们付出了这么大的努力，完成了如此艰巨的任务，如果政策不延续，有可能前功尽弃。
因此，通过研究今年的“一号文件”，我认为今年的农业农村工作的重心，不仅在于强调巩固脱贫攻坚与乡村振兴之间的衔接性，也同时在警醒，千万不能有任何懈怠，要继续高度重视规模性返贫的风险问题。
《21世纪》：今年的“一号文件”，对于粮食安全、种业安全着墨较多，这其实是个老问题。目前解决这个问题的关键在哪里，如何解决？
郭晓鸣：今年特别强调了粮食安全，这基于国际粮食供求形势的变化，以及疫情之下局部地区出现的粮食保供风险，也表明我国对粮食安全的中长期挑战的认识更加清晰。
需要强调的是，尽管我国持续多年粮食增产，但深层次问题未解决，比如基本良田的面积仍需要加大保障力度、粮食生产主体的积极性有待提高等。
目前，粮食生产还存在水平低、保障能力低等问题，距离藏粮于民、于地的目标还较远。在这一背景下，强调粮食安全问题，是非常重要的。
我之前在国内一些粮食主产区进行调研，发现了一些问题。比如在粮食安全背景下，很多农村还存在大量的荒地，我建议应该通过加大对荒地、低效率耕地的利用，来确保粮食产量，而非简单以经济作物的腾退来重新补种粮食的手段。
在粮食安全的基础上，今年“一号文件”也特别强调了种业的安全性，这是因为现阶段我国种业对外部的依赖性非常大。
种业问题如何解决？我认为可以通过科技攻关，大力进行科技资源的配置来解决。其中，推进科研机构的种业技术市场化应作为重点之一，即将农业科技的导向从以研究为主，向实际应用推进。此外，我在调研中了解到，河南种业的技术攻关方式很重要的一个主体是企业，因此建议要把种子企业做大做强，并构建种子企业与科研机构之间的产学研结合的关系。
《21世纪》：与过去的“一号文件”相比，今年的文件用了较大篇幅去系统阐述如何“实施乡村建设行动”，其背景和目标是什么？
郭晓鸣：关于“乡村建设”的话题，这一次用了较大篇幅。这是因为，前期的新农村建设和乡村建设，已经奠定了乡村全面复兴的重要基础，现在到了整体性、系统性进行乡村建设的关键点。因此，我们不能继续停留在过去碎片化的阶段，必须整体为之，必须把乡村建设的主要短板找出来，进行重点突破。
如何去补齐现有的短板？“一号文件”强调了加强自然村的道路硬化，对生产性的基础设施如水、电的供给能力的提升，强调了提升农村的环境治理，有效进行污水污染垃圾的处理等。
此外，我认为关于乡村建设方面的一个新表述是“发挥财政投入引领作用，支持以市场化方式设立乡村振兴基金，撬动金融资本、社会力量参与，重点支持乡村产业发展”。这强调了以市场化的方式进行乡村建设，是一个亮点，在城乡融合的背景下，引导社会资本是一个手段，不能单纯依靠财政的投入。
《21世纪》：目前我们强调乡村振兴，又在推进农村转移人口市民化。其中都强调了“人”的重要性。在新的时代背景下，如何引导农村劳动力合理流动？
郭晓鸣：从乡村振兴和新型城镇化的关系以及国际经验看，乡村人口的减少是必然趋势。农村人口的市民化也是不可逆转的趋势，这和乡村振兴不是一个必然的矛盾。
不错，其中存在一个问题，农村人口流动是严重失衡的，流入农村的人口以老年群体为主，流失的是中青年劳动力，这也导致留在农村的人口素质偏低，难以承担乡村振兴的重任。
在这一背景下，我们不能以减缓农村人口市民化的进程为手段，让劳动力重回农村。而是要更新现有的乡村振兴各项措施，实现农村人口的流动从非均衡到均衡的转变，改变农村现有人口的素质结构，实现人力资本的提升。
这一过程不是简单的人才激励政策可以解决的，要让农业成为有吸引力的产业，乡村振兴不能简单靠情怀，而是要让在农业农村工作的人提升收入，因此适度规模化的农业生产方式转变是一个方式。
从政策调整角度看，过去我们的相关扶持政策，主要瞄准农村户籍人口，对于新村民、新农人的政策支持力度不大，既然乡村振兴的关键是要把农业作为主要的收入来源，那么支持政策就要覆盖这一群体。农村内部的保障性资源方面，也应该对这些群体进行覆盖，如适当的给予新村民、新农人以宅基地的使用权，并给予同等的公共服务等。
总的来说，我们不担心乡村人口数量减少，而是担心留下来的人口的发展问题，因此需要加大政策支持。
《21世纪》：今年的“一号文件”提出，“稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式”。“稳慎”二字，是否意味着与农民利益关切重大的农村宅基地问题，仍处于探索阶段？
郭晓鸣：农村宅基地改革的关键，是以不能伤害进城农民的资格权为重点。只有使得农民的长期利益不受损，进城后依然有资格权，才能确保他们安心留在城市，推动经济发展。
宅基地改革的主要问题是，在农村土地资源极为稀缺的背景下，现行的宅基地制度导致大量闲置，因此我们需要重构一个更加合理的宅基地制度。我们需要探索的是宅基地的有偿使用权，而非福利供给、无限制对新增人口进行宅基地分配。
我们的宅基地改革目标之一，是解决巨大的浪费问题。三权分置为此打通了一个通道，可以解决闲置问题。当然里面有很多技术性的问题要解决，比如宅基地的分散现状，与使用者的规模化集中化的要求，这需要村庄的整体调整。
因此一号文件强调“稳慎”，腾退宅基地要坚持自愿放弃原则，进行有偿退出，也要注重宅基地改革的目标取向，主要是建立新的合理的宅基地制度，让大量的闲置宅基地获得利用，而非损害农民的利益。
（作者：李果 编辑：李博）
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