全国人大代表郭新明：建议修订《企业破产法》，增设“金融机构破产”专章

南方财经全媒体集团全国两会报道组王海平

防范化解金融风险，一直是来自金融监管机构代表委员的重要关注议题。

3月2日，21世纪经济报道记者从人民银行南京分行发言人处获悉，全国人大代表，人行南京分行党委书记、行长郭新明将在2021年全国两会上提交《关于修订〈企业破产法〉增设“金融机构破产”专章》的议案。

在3月2日的部分媒体代表见面会上，人行南京分行发言人对21世纪经济报道记者表示，郭新明代表建议在《企业破产法》中增设“金融机构破产”专章，以统领金融单行法律法规有关破产规定，健全金融机构破产法律制度，构建系统完整、和谐统一的现代化破产法律体系。

南京财经大学金融学教授闫海峰对21世纪经济报道记者表示，在《企业破产法》中增设金融机构专章，是深化经济体制改革的最重要步骤，也是金融走向市场化的必然要求。

全国人大代表郭新明为何会关注到这一领域？

建立健全金融机构风险处置机制

当前，中国国内的金融风险治理的体系建设和实践发展已进入到金融风险防范化解长效机制建设阶段，因此，按照市场化法治化原则，适时制定完善与金融风险处置密切相关的系列金融法律法规政策，建立健全金融机构风险处置机制，对互联网金融实施专项整治，对一些发生风险问题的中小金融机构依法采取风险处置措施。

郭新明代表在议案中认为，国内外经验教训反复证明，金融机构破产法律制度是识别、预防、控制、化解、处置等各个金融风险治理环节逻辑递进及金融风险治理体系建设和实践发展的必然结果。

同时，虽然有关金融机构破产已在《企业破产法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律法规中有所涉及，法律体系初见雏形，但是，由于历史与时代局限，与国际先进经验（如联合国国际贸易法委员会等国际组织的示范指南）相比，缺陷和不足较为明显。

这在《企业破产法》中的表现尤为具体，如未针对金融机构相较于普通企业具有的公共性、涉众性、风险外溢性特征，对金融机构的概念和范围作出具体明确的界定，以至非银行支付机构、地方7+4金融组织等是否属于“金融机构”难以确定。未对金融机构破产原因适用更高水平的金融监管标准，不利于维护金融稳定、防范系统性金融风险。未对风险处置程序与破产程序的有序衔接、个人债权及高管劳动债权的清偿顺序、金融监管机构以及金融消费投资权益保护基金的地位作用、更为专业的破产管理人等作出特别规定。未对金融交易结算最终性、终止净额结算制度等金融基础性制度，作出法律安排。

破产偿还要体现公共性

就《企业破产法》的修订，郭新明代表提出了3点意见。

第一，在立法路径上，修订《企业破产法》增设“金融机构破产”专章，统领有关破产规定。

南京大学商学院教授韩剑也对21世纪经济报道记者表示，这一立法路径，也是国际上金融机构破产清算相关法律中被广泛采用的立法路径，如联合国国际贸易法委员会《破产法立法指南》明确可以针对银行、保险机构、公用事业公司和股票或商品经纪人公司，就在一般破产法中作特别规定。

第二，在立法机制上，建立与立法路径相适应的“双牵头”工作机制。

一方面，建议全国人大指定专门工作委员会牵头成立领导小组，负责《企业破产法》的修订工作。在此机制内，成立由人民银行牵头，相关部委、最高院、地方政府及其职能部门等参加的金融机构破产法律制度起草专班。

另一方面，授权人民银行以及金融监管部门结合监管金融机构的特殊性，在法律法规未作规定的条件下，以部门规章的形式，针对各类金融机构破产的特殊问题制定实施细则，以及有关司法解释等为基本结构的金融机构破产法律框架。

第三，在立法内容上，重点响应金融机构破产对法律制度的特殊需求。

郭新明代表建议，要对金融机构设定不同于其他企业的统一的及分业的分配规则，在清偿顺序上必须体现公众性，主要包括对涉众型个人债权的特别保护、破产前金融风险处置费用的承担、对破产负有个人责任高管的劳动债权分配、有关金融消费投资权益保护基金收购或者偿付受保护债权后的清偿顺序等内容。