专家解读上海五大新城建设利于区域间均衡发展

经济观察报 记者 丁文婷 3月2日，上海市人民政府印发《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》指出，为将位于重要区域廊道上、发展基础较好的嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等5个新城，培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市，现制定加快推进新城规划建设工作的实施意见。

《意见》中的建设目标明确，到2035年，5个新城各集聚100万左右常住人口，基本建成长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。到2025年，5个新城常住人口总规模达到360万左右，新城所在区的GDP总量达到1.1万亿元，基本形成独立的城市功能，在长三角城市网络中初步具备综合性节点城市的地位。

上海交通大学安泰经济与管理学院教授陈宪表示，过去传统的郊区发展都是依附于中心城市，不是一个完整的城市单元，不具备独立的城市功能，更加缺乏完整的公共服务体系。而五大新城的打造可以解决“职住分离”的问题，淡化中心城区与郊区的概念，在产业发展、公共服务、综合交通和环境治理等方面集中发力。并且，新城的建设也在一定程度上摆脱了行政区划的制约，打破制度的束缚和壁垒，利于区域间资源的充分利用和均衡发展。五大新城将成为上海新的次中心连接近沪城市，上海的城市空间结构将由单中心向多中心演变，形成典型的都市圈空间结构。

而关于为何选择五大新城作为打造重点，上海交通大学中国城市治理研究院教授韩志明表示，嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇，五个新城早就在都市圈的规划范围之内，开发的强度比较低，发展的空间比较大，也积累形成了各具特色的核心功能、产业特色和生态环境。五大新城土地价值相对较低利于进行产权交易和转换，利于区域的规划发展。他同时表示，上海作为一个超大规模的城市，也存在着发展不均衡不充分的问题，五大新城就是要补齐上海城市发展的这一短板。“这也是破解长期以来困扰中心城区与郊区关系的重要路径。”韩志明表示。

新城的建设离不开人口的导入，此次《意见》同样从差异化的落户、购房与租赁政策方面加大对人才的吸引力度。《意见》提出，要完善居住证积分和落户政策，加大新城对紧缺急需人才和优秀青年人才的引进力度，拓宽海外人才引进渠道。探索出台与中心城区差异化的购房和租赁政策，研究完善租购并举、租售衔接的人才住房政策。

在附件中，相关支持政策被进一步明确：五大新城中，新城重点产业的用人单位，可由行业主管部门优先推荐纳入人才引进重点机构。缩短新城“居转户”年限，对在新城重点产业的用人单位和教育、卫生等事业单位工作满一定年限并承诺落户后继续在新城工作2年以上的人才，经新城所在区推荐后，“居转户”年限由7年缩短为5年。并对新城范围内教育、卫生等公益事业单位录用的非上海生源应届普通高校毕业生和上海市居住证持证人在新城工作并居住的予以专项加分。

在上海市政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭看来，这种差异化的人口和购房政策能够更好地突破上海在土地、人口和产业空间方面的限制，在边际上解放上海的众多生产要素，突破发展的局限，提升城市发展的空间。五大新城也将在创新、总部经济、数字经济等领域进一步形成经济发展的高地。

同时，五大新城交通枢纽地位初步确立。“30、45、60”出行目标的综合交通体系基本框架的形成也能够提高整个城市的运转效率和人们的居住舒适度。

陆铭还建议，在新城的建设中可以摒弃过去中国城市发展中以小汽车为主导的“宽马路模式”，使道路的设计更适宜行走，可以提升新城的活跃度。

不仅着眼于“入户”和“居住”，《意见》还提出五大新城将实现公共服务品质显著提高。拥有一批服务新城、辐射区域、特色明显的教育、医疗、文化、体育等高能级设施和优质资源，形成保障有力的多样化住房供应体系，基本实现普惠性公共服务优质均衡布局，15分钟社区生活圈功能更加完备。

在新城产业社区中增加租赁住房、公共空间和服务设施，提升整体品质、促进职住平衡。鼓励改造现有老旧商务楼宇和商业网点设施，兼具租赁住房、研发、休闲等复合功能，为创新企业和创业人才提供低成本、嵌入式产业空间和创新空间。

韩志明认为，这体现了五大新城的发展是以人为先，以人为主的。“新城大量引进产业，进行产城融合。产业进来、人进来、住下来、安心地留下来这是一个需要遵循的过程。”韩志明表示，提升优质的公共服务，尤其是对教育和医疗这种资源和服务的保障，都体现了以人为本的新城建设。

值得注意的是，几位专家都强调，在新城的产业发展中市场的作用，认为在产业集聚发展过程中，应给予充足发展空间。虽然目前五大新城各自具有特色产业，如奉贤的医疗美容产业、嘉定的汽车产业等，但新的产业需求政府是很难进行规划的。陈宪表示，“所以要充分发挥市场在五大新城产业发展中的决定作用，政府在其中因势利导，起一个补充的作用”。