经观社论 | 政府靠什么“减杠杆”？

（原标题：经观社论 | 政府靠什么“减杠杆”？）

经济观察报 社论 3月15日举行的国务院常务会议提出，保持宏观杠杆率基本稳定，政府杠杆率要有所降低。这是宏观政策中第一次有此表述。我们认为，这体现了决策层对地方政府隐性负债可能新增的警惕。与此同时，决策层也在向地方政府喊话：对任何违法违规新增隐性债务的行为绝不姑息。

财政部公布的数据显示，截至2020年年末，政府债务余额与GDP之比（负债率）为45.8%，低于国际通行的60%警戒线，风险总体可控。如果考虑到2019年政府部门杠杆率还是38.5%，这意味着2020年因应对疫情而采取的扩张性政策使得政府债务率提升了7.1%。比之发达经济体超过20%的杠杆率上升，这体现了中国扩张性政策的克制。

不过疫情毕竟打破了连续数年政府部门杠杆率相对稳定的态势。更何况，45.8%的杠杆率并不包括地方政府隐性债务。没有权威数据表明这些隐性债务规模有多大，但可以肯定的是，隐性债务潜藏的风险更大——各种隐性的财政担保或者变相的财政支持和承诺，以及扯不清的地方政府和国企之间的关系——国企信仰的打破或者对逃废债的担忧都可能引起信用债市场的震荡，就像我们在2020年看到的那样。

如何实现政府杠杆率 “有所降低”，并在降杠杆的同时保证仍在恢复期的经济得到持续有效的支持，保证宏观政策“不急转弯”，这是市场最为关切的问题。分析师们大体上认为，即使按照市场最乐观的预期经济增长率，在确定的赤字率和发债规模之下，政府显性杠杆率很难平稳地降下来，因而决策层目标所指正是地方政府隐性债务。

此前，决策层推动以规模庞大的地方政府债券置换地方存量债务，并对违法违规新增隐性债务进行了数轮整治。2020年财政政策执行报告称 “地方政府债务风险得到有效控制”，即使如此，2021年预算报告在谈及预算执行和财政工作存在的困难和问题时明确指出，违法违规新增地方政府隐性债务情况仍然存在，有的地方政府债务负担较重。当下，很多地方将经济的持续复苏寄望于新的投资拉动，但这种期望很可能受制于财力约束。如果有些地方因此动起歪脑筋也并不意外——PPP火热时的明股实债等变形操作，实质上增加了地方隐性债务，也导致中央部门多次出手规范清理。

正因如此，2021年预算报告明确，保持高压监管态势，将严禁新增隐性债务作为红线、高压线，坚决遏制隐性债务增量。客观地看，实现政府部门杠杆率稳中有降，一方面要保持适度的经济增长速度，特别是稳固经济复苏进程，让经济回到常态增长轨道。这就是我们通常所说的做大分母；另一方面，又需要地方不唯GDP，量入为出，不大肆举债特别是违规举债搞建设。今年是十四五开局之年，开好局不是追求超常规增长，不是超出自身能力铺摊子上项目。政府工作报告将预期的经济增长率定为6%以上，给出的信号足够明确。

换个角度看，地方政府举债有其必要性和合理性，因而重要的是制度建设：一则“开好前门、严堵后门”，进一步完善地方政府规范举债融资机制；二则打破政府的隐性担保，打破刚兑，打破国企信仰，建立市场化、法治化的债务违约处置机制。