赤字规则与结构改革：财政困境下的政策取舍

（原标题：赤字规则与结构改革：财政困境下的政策取舍）

（图片来源：IC Photo）

庞溟/文

以2008年美国次贷危机为导火索，希腊的主权信用评级在2009年底遭国际主要评级机构调降，并在接下来数年内逐步演变成席卷爱尔兰、葡萄牙、西班牙、意大利等欧元区多国的欧洲主权债务危机。

为解决欧盟部分成员国政府债务过高这一危机诱因，欧盟委员会与国际货币基金组织要求欧盟成员国实施严厉的紧缩财政政策，通过减少政府开支、增加税收或者同时采用上述两种方式，以逐步削减政府财政赤字、降低政府融资成本、恢复金融市场信心，并通过更为严格的财政赤字和债务约束，为欧盟建立起稳健财政体系并逐步推进欧洲一体化进程。

不过，紧缩财政政策是一把双刃剑：它使各国无法在经济低迷时通过财政手段刺激经济增长，导致欧盟经济陷入政府削减开支、企业大量裁员、失业率居高不下、消费支出减少、国内需求减弱、经济持续低迷的恶性循环，迫使欧洲开展财政货币化，并在欧盟和成员国层面上采取货币、财政及结构性措施的组合政策来刺激需求和减少失业。“财政紧缩几乎都是对过去政策失误的纠正。”在阿尔贝托·阿莱西纳、卡洛·法韦罗和弗朗切斯科·贾瓦奇等美国哈佛大学和意大利博科尼大学的三位教授看来，与相机抉择的财政扩张政策相对，紧缩财政政策是危机边缘不得不采取的苦口良药。

但如何进服这一剂猛药，还涉及到不少权衡取舍，例如：财政紧缩政策可能带来哪些经济损失？有没有可能通过短期阵痛换来长期增长？应当选择哪种类型的紧缩政策，以便以最低成本实现既定政策目标？应该在什么时机推出紧缩政策？选民会否用选票来惩罚那些主张提高税收或削减支出的在任官员？为了回答这一系列细节问题，在《增税VS减支：财政困境下的政策选择》（<美>阿尔贝托·阿莱西纳/<意>卡洛·法韦罗/<意>弗朗切斯科·贾瓦奇/著，王铁成/译，中信出版社，2020年12月出版）一书中，三位教授汇总了16个经合组织国家在35年间实施的近200次长期财政紧缩方案以及所涉及的大约3500项具体的财政措施。

削减政府支出对经济的负面影响更小

主流经济学认为，在经济衰退或者受到意外冲击时，财政收入下降同时政府支出上升，政府应该采取赤字财政政策；而当经济步入繁荣阶段、政府支出下降时，应当用财政盈余冲抵赤字，甚至主动积累盈余以备支出需求快速上升的不时之需。“如果政府在大多数时间内都采取平衡财政政策，那么我们几乎就见不到紧缩政策的身影了。”

然而，“在大多数情况下紧缩都是源于政府的短视行为，以及相对于税收来说过高的支出水平”。由于大多数政府即使在经济繁荣时期也会过度积累巨额公共债务，而处于各种危机状态或面临自然灾害时政府支出可能会超常规增长，导致累积的赤字往往难以被盈余冲抵。例如，意大利、比利时、爱尔兰三国在20世纪70年代末至80年代期间年均GDP增长率都超过了2%，希腊在21世纪的头几年间实现了约5%的年均经济增长率，但都无一例外地超支和积累了巨额债务。“高负债与低增长相伴随往往会导致债务危机的爆发，这是因为投资者对政府偿债能力失去了信心”。

“凯恩斯主义的基本观点是，相比增加税收的政策，削减支出将导致更严重的衰退。而我们在本书中的分析表明，事实并非如此。”三位教授发现，削减支出和增加税收两类财政紧缩政策对经济的影响截然不同，在计划实施后的两年时间内这一差异尤其巨大。“以削减支出为基础的旨在降低规模相当于GDP1%的赤字削减计划，平均而言将导致一国 GDP增长率下降不到0.5%，这一影响最多持续几年时间……相反，基于增税的紧缩计划将导致严重的经济衰退：赤字削减幅度为GDP的1%，产出损失约为GDP的2%~3%，同时经济衰退将持续数年时间。”

具体来说，通过直接或间接增税的方式实施紧缩政策，将导致3至4年内出现包括GDP大幅下降在内的严重经济衰退，并带来债务/GDP比率的上升；而通过削减政府支出的方式实施紧缩政策甚少带来经济衰退，还会让债务/GDP比率大幅下降。换言之，相比增税，减支更能以较低经济成本与以实际人均GDP增长衡量的产出损失，实现有效的赤字控制，恢复投资者信心。

书中构建的经济模型考虑了预期、供给侧以及紧缩计划多年期性质等因素，超越了传统的凯恩斯主义框架。但三位教授指出，凯恩斯对大萧条时期的研究结论不应被轻易否定。由于政府规模存在显著差异，税收和支出变化带来的影响可能也大不相同：在大萧条爆发前的20世纪20年代，美国政府的支出规模占GDP的比重约为12%，法国的这一比例为27%；“今天的美国政府（州、地方和联邦政府）规模占GDP的比重将近40%，欧洲接近50%，而在某些国家（如法国）则接近60%”。

经济学家鲁迪格·多恩布什曾说过，凯恩斯模型的美妙之处在于“财政部部长可以用这一模型回答他可能被问及的大部分宏观经济问题”。三位教授感叹道：“不幸的是，今天的世界并没有那么简单，当时的答案放到今天也不完全正确。”

财政紧缩甚至可能促进增长

有意思的是，依据政策实施方式的不同，财政紧缩政策的效果存在很大差异。字面上所谓的“紧缩性”的财政政策，却完全有可能从经济产出水平意义上带来“扩张性”的效果：紧缩性财政调整计划，让一国在1978年至2014年间的产出增长率超过了“政策保持不变”时隐含的平均增长率。20世纪80年代的奥地利、丹麦和爱尔兰，20世纪90年代的西班牙、加拿大和瑞典，次贷危机后的爱尔兰和英国，都是实现了“扩张性紧缩”的成功案例。

三位教授认为，当政府支出下降伴随着个人消费、企业投资和净出口等其他需求的上升，同时总需求扩张的规模大于政府支出削减的规模时，便会出现“扩张性紧缩”现象，其中企业投资发挥的关键性作用尤为重要——增税和削减支出将分别对投资产生负面影响和积极影响，“企业信心与私人投资类似：随着政府宣布削减支出的计划，企业信心将因此提高”。所以“基于税收的紧缩计划和基于支出的紧缩计划之所以出现较大差异，主要缘于作为总需求组成部分的私人投资的影响”，而两种紧缩计划对私人消费和净出口的影响没有太大差异。

有学者认为，两类紧缩政策效果的差异，源于货币政策、汇率贬值措施、供给侧改革等其他配套政策都更有利于削减支出型紧缩政策发挥作用。但在三位教授看来，期望和信心所起的作用更为重要，由此使财政政策效果同时影响需求侧和供给侧，同时影响当下和未来的经济决策。

增税政策未能影响政府预算和各类财政支出的长期增长趋势，并往往会减少供给同时降低需求和可支配收入，人们会预期政府未来需要不断增税以满足各种支出增加的要求；相比之下，政府及时主动地削减支出会降低人们对未来税收负担的预期，更有利于消除稳定政策的成本和不确定性，提振商业信心和私人投资，提升供给水平。三位教授强调，“只有采取削减支出的政策时，才可能出现扩张性紧缩”。对16国和35年的数据分析，充分证实了这一结论。

米尔顿·弗里德曼曾忠告政策制定者，宏观经济政策具有“长期和多变的滞后影响”，也就是说政策实施与其经济影响之间的时滞难以预计。“弗里德曼讨论的是货币政策问题，但政策时滞对财政政策来说更重要。”或许反直觉的，是政府应该在政策的潜在成本最低时实施紧缩政策，而且“在经济衰退期间实施紧缩政策，两种紧缩政策之间的差异仍然存在：相比基于支出的紧缩政策，基于税收的紧缩政策的成本更高”。在零利率情况下推出紧缩政策时，基于税收和基于支出的紧缩政策的影响也依然存在差异。而如果多国同时实施紧缩政策，“由于国际贸易的负面溢出效应，紧缩政策导致的产出损失成本可能更高”。

结构性改革等政策配合同样重要

书中的研究表明，财政紧缩计划通常只是一揽子计划的一部分，与货币政策、汇率变动、放松管制、财税改革以及劳动力市场、产品和服务市场中的结构性改革措施等其他政策一同发挥作用。与此同时，“对许多重要财政问题的讨论都需要长远视野。例如，对许多国家来说，人口老龄化意味着养老金制度将面临严重问题；如果不首先改革养老金，那么任何降低短期赤字的紧缩政策都难以对公共债务产生长期影响。”

事实上，欧债危机的根源在于人口结构变化和制造业空心化等结构性问题，而2011年欧洲央行有待商榷的加息决策则可能是压倒债务国的最后一根稻草。对症下药的做法，应该是财政政策、货币政策结合财税改革、结构性改革，并继续以公开化、透明化、法治化、制度化的框架来支持长期经济规划与发展，通过减少未来的不确定性、增加市场竞争、消除垄断、消除劳动力市场结构性障碍等措施来刺激经济增长。

此外，有必要更好地协调欧元区的总体财政政策、货币政策和共同监管机制，以便形成更有利于经济增长的总体财政立场。正如阿尔贝托·阿莱西纳教授在欧债危机期间接受采访时所说：“欧洲不同国家有不同的问题，同时欧洲层面的问题也需要加以解决。一个货币联盟如果没有更为严格的财政协议或者某种形式的财政联盟和银行业联盟是难以维持的，因此欧元区需要建立更加稳定的机制，特别是在财政方面。”

为此，还必须充分认识、关注和正视各国在要素禀赋、经济实力、政治结构和市场成熟度等方面的差别。三位教授就指出，意大利、葡萄牙和西班牙等国家“对福利体系的定位与欧洲其他国家相比显然存在偏差”，“定位错误，成本高昂，且浪费严重”，这意味着通过福利计划改革，有望在不增加额外成本的前提下让低收入阶层而非中产阶层真正受益。

三位教授提醒我们，关于财政紧缩的激烈讨论与诸多其他问题交织在一起，“例如政府在社会中的角色和规模、对不平等问题恶化的讨论、税收制度的公平等等”。或许正因如此，研究表明，“削减赤字政策对选举产生的负面影响并没有大多数人想象的那样严重”。

换言之，对于采用紧缩政策的政府来说，紧缩并不一定是一种“自取灭亡”的“死亡之吻”：部分政府在必要时可以削减赤字，但在民意调查中并不会受到影响；“有时候选民能够理解削减赤字政策的必要性”，使积极削减赤字的政府未必在选举中失败；某些情况下，选民甚至将选票投给了那些在政纲中包括了紧缩措施的政党，另一方面，财政管理不当的政府则会受到选民的惩罚。

新冠疫情下的意大利：

最新的典型研究案例

此书的研究时段截止至2014年，三位意大利裔作者之一的阿尔贝托·阿莱西纳教授也已在2020年5月去世。作为欧盟第三大经济体和债务水平第二高的经济体，受新冠肺炎重创的意大利在2020年内经济收缩8.9%，超过十万人病殁。在民意调查机构盖洛普国际发布的《2021全球前景展望调查报告》中，意大利成为全球本国民众悲观度最高的国家。

三位作者在书中提出，回首欧债危机，既不该顽固地反对任何形式的紧缩政策，也不该像德国那样试图推迟欧洲央行购买政府债券的决定——“这是一个错误决定。欧洲央行应该远在2012年之前就进行干预。”2012年，欧元区在欧债危机冲击下面临分崩离析的危险，时任欧洲央行行长马里奥·德拉吉发表了“我们将不惜一切代价捍卫欧元”的著名演讲，表态将采取“非常规”的货币政策购买政府债券，成为欧元区命运的转折点。随后，欧洲央行通过2.6万亿欧元的前所未有的量化宽松政策和在2014年起实施的负利率政策，缓解了欧元区经济的衰退，但稳定物价和2%的通胀目标却没有达成。

2020年，德拉吉曾表示意大利必须将欧盟抗疫复苏基金拨款用在长期经济发展的相关投资而非兑现短期政治支票，并应当区分投资在具有高社会回报率项目上的“好债务”和零敲碎打的政策措施导致的“坏债务”。在2021年2月成为意大利政府总理后，这位被公认为拯救欧元的英雄“超级马里奥”，面对的是政府收入急剧减少，同时应对疫情和帮助企业纾困措施使支出大幅增加。2020年底，意大利财政赤字高达GDP的9.5%，2.6万亿欧元的巨额公共债务相当于GDP的156%。

在声言欧元及欧盟融合不容妥协并主张统一预算的前提下，德拉吉提出向受疫情影响的企业及个体经营者、地方政府和相关产业提供总额320亿欧元的经济救助，核心内容是支持企业、保障就业和扶助贫困人口，短期内不会在意欧盟《稳定与增长公约》对意大利债务负担和财政状况的约束。

但是，德拉吉也指出意大利经济存在的税负繁重、官僚腐败、司法程序冗长、教育体制过时、基础设施建设不足等弊端，承诺进行包括累进式的税制改革、改革公共行政以提高效率、提供能应对数码时代和环境挑战的教育、收窄收入差距及加强社会福利制度等在内的一系列结构性改革。正如英国《金融时报》社论所指出的那样，“比债台高筑更根本的问题在于意大利经济长期缺乏增长，德拉吉的改革将会是决定性的”。

可以说，在经济下行压力加大的情况下，一国政府最有效但也是最难以下定决心采用的药方，就是主动遏止自己积极借贷的习惯、增加开支的行为、扩张投资的意愿和保增长的冲动，转而坚持从削减政府的低效支出与投资、降低政府与国有部门负债率、扭转体制惯性、改善营商环境、提振企业家对未来的信心、促进私人部门增加投资等方面着手，向全社会的投资和消费让渡资源空间和利润分配，以“再平衡”方式努力实现更可持续的增长与发展。在新冠疫情肆虐下苦苦挣扎的意大利经济给经济政策制定者带来的挑战，或许可以成为此书研究主题的最新补充和绝佳注脚。