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评论丨防洪不仅是市政建设问题,更是城市风险治理问题

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对城市防洪而言,重要在于两点,首先不仅是要注意洪水危险,更重要的是确立洪水风险观。

(原标题:评论丨防洪不仅是市政建设问题,更是城市风险治理问题)

自7月17日开始,河南中北部和西部出现强降雨天气,尤其郑州等地汛情严重。广大消防救援和社会救援机构纷纷投入到抢险救援处置工作当中。

黄河从郑州旁侧而过,著名的花园口大堤就属于黄河郑州段。但是与人们通常记忆中洪水来自江河不同,这一次肆虐郑州的洪水则完全是暴雨造成的。各路报道也多以暴雨造成的内涝来看待这次灾情,但是我们应该认识到,这次郑州的灾情是一次标准的城市洪水暴发,且是大规模洪灾。

洪水,一般是指江河流量剧增,水(潮)位猛涨,并带有一定危险性的自然现象。洪水可分为本地洪水和客流洪水,前者是指当地由于暴雨造成的洪水,后者是指江河从上游输送至当地的洪水,这一次郑州就是本地洪水。

早期的城市一般是随着政治、军事和商业的需要发展起来的,由于供水和航运等方面的要求,大多数城市都临近河流、湖泊、海滨,为供水和航运提供了便利,但也容易遭受洪水威胁。春秋时代管仲就指出城市的特点,“高毋近旱,而水足用;下毋近水,而沟防省。因天材,就地利”。所以在城市的形成和发展中如何解决水利和水害的矛盾是很重要的问题,它关系到城市的兴盛和衰败。但是由于城市一般规模较小,所谓的防洪都是集中在客流洪水,一般因为降雨造成的本地洪水,都视为内涝。又由于城市高楼大厦多,所以内涝多被认为是城市排水问题。只要有足够大的排水管道,内涝就不是问题。

但是这种历史经验,多来自西欧城市的设计,而这些城市其实规模比较小。比如,整个欧洲人口最多的城市伦敦不过800多万人口,且大伦敦多为小城镇串联构成,也少有超大规模的连接公共设施,灾害多是局部性的。而中国的情况则要复杂得多,由于国家规模更大,必然带来城市更密集、财富更集中的效应,因此超大城市更容易形成,且必然会是经济文化或政治中心。郑州因铁路开通而发展,从一个县城到人口超千万的特大城市,不过百年的时间。规模集中,带来了郑州的快速发展,但同样也带来了风险的集中。对于降雨和河流而言,城市虽然仅是流域内的一个点,范围小,但因为人口和经济的集中,一旦产生灾害,其涉及面也会更广。由于中国的城市规模更大,地理分布更为广泛,对于灾害的风险认知和防控就远非欧美城市那样。对于欧美而言,更多的是解决内涝,但是对于中国城市而言,则是要处理“洪涝”。所以仅仅简单地引入欧美的海绵城市建设,并不一定能完全适应中国城市的需求。对于中国城市而言,不是要排涝,更重要可能是防洪;面对的不仅是客流洪水,而且还有本地洪水。由于中国城市规模大,公共连接设施多且大,防御本地洪水压力也更大。

对城市防洪而言,重要在于两点,首先不仅是要注意洪水危险,更重要的是确立洪水风险观。

城市洪水危险、洪水风险和洪灾风险不是同一个概念。因降雨造成的洪水,如果不论其发生频率,那么这种洪水只是被视为一种危险;但是如果能具体说明1000m3/s洪水的重现期为n年一遇,则这样的洪水就是洪水风险而不一定有洪灾风险,那么在大众认知上就明确得多。

洪水风险侧重洪水本身发生的可能性,而洪灾风险则强调洪灾损失发生的可能性,二者区别在于城市是否设防。例如,在没有设防的城市,只要洪水发生,就有淹没损失,就有洪灾,洪灾风险的发生频率就是进城天然洪水的重现期。

而在设防的城市,在防洪工程未遭到破坏前,有洪水风险,但洪灾发生频率为零,城市没有洪灾风险。当洪水超过城市设防标准,工程失事,洪水造成灾害,则认为城市洪灾损失发生频率等于洪水风险的频率,此时的洪灾风险等于洪水风险。对于中国这样的超大规模国家而言,防洪不是一个市政建设的问题,而是一个城市风险治理的问题。提高认识,方能有真正的对策。

其次,要注意到城市防洪的特殊性,特别是城市本地洪水的特殊性。对于城市而言,高楼大厦多,人员能力更强,这是比农村防洪更具优势的地方。但是基于同样的缘故,防洪也难得多。因为城市公共设施更多,特别是中国多超大规模城市,城市内公共连接设施(比如快速路、地铁、城市地下空间)就更大更多,这些都是城市防洪的难点。即或是通过街区化建设,形成更广的路网空间,但是城市地下轨道交通的规模也必然随之扩大,防洪压力也会更大。

以此次郑州洪灾而言,地铁发生了严重的人员损失。郑州地铁并非没有做天气预警和防御,但由于郑州城市规模在过去五年中迅速扩大,城市通勤高度依赖地铁,突发大雨之后,公众对于地铁的依赖更大。故而郑州地铁仍然维持了主要干线5号线的运营,但是悲剧正好就发生在这趟地铁。除了需要进一步总结教训,提高标准以外,各方也必须清醒地认识到我们需要应对的城市防洪的脆弱点,必须要增强这些特殊点的应急能力。城市公共设施只能在便利性、安全性和经济性之间寻求平衡,对于城市居民而言,了解风险点,躲避风险则是更可靠的方法。设想:如果郑州东区CBD都紧急提早下班,那么悲剧可能会减少很多。

总之,对于中国城市而言,城市防洪是一个需要独立探索的风险治理问题,既在于中国城市规模大,更在于中国城市地理水文气候环境的复杂性,还由于中国城市的高流动性。问题更大,也意味着城市建设如果更有效,就会有更大的收益。当前的城市治理早已不是海绵城市的阶段,而是要着眼于世界防洪工程的前沿和创新。

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