龙腾入世20年｜专访中国世贸组织研究会副会长霍建国：WTO应兼顾各方利益进行“包容性”改革

21世纪经济报道记者吴斌 上海报道 2001年12月11日，在经历长达15年的“马拉松式”谈判后，中国正式加入世界贸易组织，“黄金二十年”的大幕由此正式拉开。

在时代机遇和内部改革的配合下，入世之后中国经济飞速发展。20年来，中国GDP增长了8倍，成为全球第二大经济体，占世界经济比重从2001年的4%增至2020年的17.4%，中国货物出口增长了7倍多，成为第一大货物贸易国，利用外资稳居发展中国家首位。中国的进口总额也增加了近6倍，2020年中国进口总额已经占到世界货物贸易进口总额的12%。

12月9日，商务部新闻发言人高峰在新闻发布会上表示，今年是中国加入世界贸易组织20周年。20年来，中国始终是多边贸易体制的坚定支持者、积极参与者和重要贡献者。中国全面履行入世承诺，2010年有关降税承诺履行完毕，所有商品的平均进口关税水平从2001年的15.3%降至2010年的9.8%。经过进一步自主降税，2021年中国进口关税总水平达到7.4%。

回顾历史，“马拉松式”入世谈判对中国有何启发？“黄金二十年”中国取得了哪些成就？入世如何改变中国与世界？展望未来，新时代下WTO如何应对重重挑战？中国和世界如何捍卫多边贸易和多边主义？RCEP和CPTPP对中国有何重要意义？未来全球贸易格局走向何方？围绕这些问题，21世纪经济报道记者专访了中国世界贸易组织研究会副会长霍建国，他是中国加入世界贸易组织谈判的亲历者，于1997年任国家经贸委外经贸司副司长。

中国入世并非“搭便车”

21世纪：世贸组织的前身为关贸总协定（GATT），1971年中华人民共和国在联合国大会上恢复席位，中国本可以顺理成章加入关贸总协定，但因为当时未能意识到其中的优势，中国放弃了加入。随后在1986年，中国正式递交复关申请。1995年，世界贸易组织（WTO）成立，中国复关谈判正式转换为入世谈判。在历经15年“马拉松式”谈判后，中国最终在2001年成功入世。这一段历史对我们有何启发？

霍建国：20世纪七十年代，当时关贸总协定一再要求中国答复是不是尽快恢复关贸总协定地位，我们刚开始没有重视，所以也就放弃了一个机会。

等到我们再提出复关申请的时候，中国的改革开放已经进行了七八年了，经济实际上已经快速增长，外方就开始看重中国市场的开放度，一方面要求管理体制上公开、透明、公平、公正、国际化，另一方面要求中国要开放市场，所以到后期中国真正入世的障碍是在于市场开放的安排上，面临比较艰难的平衡。

而在入世成绩的背后，改革开放其实起了关键作用。如果没有改革开放，中国还不会发生很大的变化，正是因为有了改革开放，我们开始意识到了融入国际经济的重要性，所以我们才决定加入世界贸易组织，这也是党中央当时做出的一个重大的决定。而且这一过程贵在“咬定青山不放松”，中央在入世15年谈判过程当中有过反复和矛盾，但是一直坚定排除困难，去争取解决入世问题。

入世15年的谈判确实有很多启发，很重要的一点就是边谈边改、以开放促改革。中国在1986年递交复关申请的时候还是计划经济体制，距离世贸的要求差距比较大，所以我们在提出复关申请之后，实际上进行了一系列的自主改革。此外还有一些其他经验，例如坚持以发展中国家地位入市和坚持主动开放（包括主动降低关税等一系列举措）。

21世纪：2001年11月10日，多哈会议通过中国加入世界贸易组织的决定，随后中国于2001年12月11日正式加入世界贸易组织，成为第143名成员国。今年是中国加入世界贸易组织20周年，入世“黄金二十年”如何改变中国与世界？

霍建国：中国入世之后确实带动了外向型经济发展。随着市场的开放，一方面中国的外贸出口活力上升，另一方面外资大规模进入中国之后也带动了中国的出口，再加上国企改革后产生的活力，这三股力量都加入到了国际化的进程里，在出口投资方面形成一股非常强大的力量，反过来这也带动了中国的工业化进程，经济进入到一个高速增长的阶段。

在这个过程当中，与其说是入世改变了中国，不如说是因为中国推进了市场化的改革、法制化的建设、国际化的对接，中国经济由此进入快速发展阶段。

外界对此有一些不客观的评论，美国现在还在说中国入世是搭了便车，国内市场化没有到位的同时扩大了出口，利用了最惠国待遇的低关税，这个说法是非常片面、不客观的。中国在扩大出口的同时，进口规模也很高，虽然我们有顺差，但总体是平衡的，所以中国的进口反过来看，其实是对世界经济增长的一个支持。

国际上的跨国公司也需要把产品输入到中国来，中国经济壮大的同时也为世界经济的增长做出了巨大贡献，入世后基本上每年的贡献率都在30%左右。随着中国经济增长和人民生活水平的提高，需求潜力非常大，很多国际跨国公司都纷纷到中国来投资，在中国掘金，获取更高的利润，这个过程实际上也是中国对世界经济增长的贡献。

此外，中国还在WTO中发挥了重要作用，维护了WTO多边贸易体制，坚定支持发展中国家，维护发展中国家的利益。中国还参与了一系列专项谈判，例如信息技术产品协定谈判、贸易便利化协定谈判，这些谈判中国都是积极的践行者，都在严格履约。所以入世一方面在改变中国，另一方面中国也对世界经济增长做出了积极的贡献。

21世纪：美国前总统特朗普极力推动制造业回流，以“让美国再次强大”。在美国极力推动“美国制造”和东南亚制造业不断发展之际，未来全球制造业格局会向什么方向发展？

霍建国：当前全球制造业确实面临着激烈的竞争和新的调整格局，高技术领域和信息技术产品、数字贸易的发展拉动了一些领域的进步，部分传统产业则处于收缩状态，这是整个贸易格局变动的一个方向。

中国具有强大的制造能力，而且现在不仅仅是在传统产业，这几年的发展已经进入到了逐步产业升级的阶段，以前发展比较弱势的一些领域都出现了蓬勃发展，中国的制造规模和能力现在是世界上最强的。在未来国际贸易格局的发展当中，中国将是一支不可或缺的力量，在全世界很多商品里边中国都起到了一个保供的作用。

现在全球出现了供应链紊乱，这里面虽然有疫情的因素，但其实也跟欧美贸易保护主义和脱钩息息相关，如果全球推行贸易保护主义、互相限制的话，那么将是世界经济的灾难。我们应该积极加强国际贸易投资合作，深度融入全球的价值链。因为我们在高端领域现在还有一些弱项，所以未来需要继续坚持转型升级、加强创新能力。

WTO改革应包容普惠

21世纪：2019年12月，WTO发生创立以来最严重的危机，最重要的功能之一争端解决的上诉机构正式停摆。2020年8月，WTO总干事阿泽维多提前离任，在中美之间关税高悬之际，WTO在停摆的危机和改革的呼声中艰难转型。WTO的地位是否会被削弱？如何应对重重挑战？

霍建国：WTO现在面临着重重困难，谈判功能现在发挥不出来，审议功能虽然还在，但是解决问题的能力又很弱。此外，由于美国的反对，WTO的上诉机构已经基本瘫痪了。这就导致WTO的职能受到了重创，威信受到了削弱。

所以现在大家提出来要改革，而且对于改革的态度基本上是有共识的，欧美、中国、广大发展中国家都希望改革，问题是如何改？现在没有形成共识。中国的态度是进一步完善、加强WTO，而不是说废除掉一些功能，也就是说不能推倒重来，应该在现有基础上加强、完善，让WTO发挥更大的作用，继续促进全球贸易发展。

但是欧美有些国家现在提出来要进行颠覆性改革，改变发展中国家的差别优惠待遇，还有就是要对上诉机构进行废止，认为它不能够代表最高裁决，存在不公平现象。因此现在的矛盾很激烈，改革必须要寻求一些共识，WTO应该兼顾各方面的利益，形成一个包容性的改革。

最终WTO的规则不管怎么定，必须大家要执行，如果定了很高的标准，更多的发展中成员无法去履行协议，那也等于是废纸一张，所以WTO改革应该更加包容、普惠。当然，对于数字经济等新领域的规则制定，我们也是持积极态度的，但这些新的规则制定既不能用欧美国家这种超高标准，同时也不能标准过低。

WTO不可能采用像CPTPP那样的高标准来要求全球，肯定还是折中的内容，对于国有企业、补贴的约束肯定还得更加务实一点，才有可能实现改革目标。而且现在看来WTO的改革内容非常多，最理想的是分成两步走：第一步先对WTO的职能进行确认、加强，确立它的威望；第二步才是尽快研究制定一些新领域的规章制度，进而创造一个公平竞争的国际市场。

21世纪：有观点认为，WTO危机背后其实是中美在贸易利益上的博弈，你对此怎么看？

霍建国：WTO的矛盾不完全是中美对抗的结果，但是中美关系的走向对WTO改革具有巨大影响力，目前中美在很多观点上的不一致导致改革难度加大，但是也不能把WTO的危机完全归结于中美之间的矛盾，这样的观点并不合适。

要高度重视中美关系，如果中美之间能够形成一个新的竞争合作局面，其实是最理想的，这样的话中美至少在有些领域可以有一些合作，最终来共同推动WTO完成艰难的改革，这样也是对全球经济发展的一个贡献。

21世纪：今天的世界经济格局和贸易结构正经历着深刻的变化，单边主义和保护主义正在上升，这给中国和世界带来怎样的挑战？应如何捍卫多边贸易和多边主义？

霍建国：逆全球化肯定不利于世界经济增长，从历史上看，全球化主张各个国家的市场开放、投资便利化，对推动经济增长发挥了积极作用。当然全球化本身也有一些问题，规范治理、税收等方面需要完善。

今天世界经济面临的矛盾，实际上是贸易保护主义和逆全球化泛滥之后，形成了一个新的冲突，这一切的根源还在于贸易保护主义。世界各国应该逐步认清贸易保护主义的弊端，逆全球化是不符合当前经济发展潮流的。自由的市场经济有利于企业优化配置资源，如果做不到这一点，企业的效益就会受到影响，国家的经济普遍都会受到拖累，越是跨国公司多的国家，反而可能受到的影响越大，所以我们应该回到自由贸易阶段，回归到以规则为基础的多边贸易体制，这有益于世界经济发展。二战后关税及贸易总协定推行了8轮谈判，大幅度降低了关税，促进了贸易投资的发展，而且给世界经济带来了一片繁荣。

需要注意的是，正是在欧美经济进入困难的时候，才出现了逆全球化、贸易保护主义的思潮，这个也很正常。但是从挽救世界经济，对世界经济负责任的角度讲，我们还是主张要回归到全球化发展态势下，加强全球经济的治理。

RCEP为WTO改革提供新模板

21世纪：RCEP将于2022年1月1日对十个国家开始生效。你如何看RCEP的意义？

霍建国：RCEP对中国的意义是巨大的，因为在逆全球化和贸易保护主义上升的情况下，中国和RCEP的14个国家成功完成了签约，这在当前形势下非常珍贵。RCEP对于区域内各国经济的发展、贸易投资具有积极作用，而且其中的一些标准和贸易规则也有代表性。

尽管外界说RCEP的开放水平不高，比不上CPTPP，但是它更适合区域内的国家加强贸易投资合作，RCEP有它的价值所在。未来WTO的改革恐怕也不能完全兼顾CPTPP的标准，也要考虑RCEP里面行之有效的标准，例如累积的原产地规则、有些国家可以有更长的过渡期，这些都是一些基本的原则，而这些原则很多发展中国家都是愿意接受的。所以我觉得RCEP的作用在于带动了区域经济的贸易投资合作，同时为世界经济也做出了贡献，为未来的WTO改革也提供了一个新的模板。

21世纪：2021年9月16日，中国政府向《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）保存方新西兰提交了正式申请加入CPTPP的书面信函，开启了加入CPTPP的进程。中国为何申请加入CPTPP？CPTPP和RCEP相比有哪些不同？

霍建国：CPTPP是当今国际贸易标准体系里的最高水平，有一大部分内容已经超越了WTO的要求，涵盖了政府采购、竞争政策、国有企业、知识产权保护、劳工、环保等多边贸易规则里没有的内容。CPTPP突破了一些禁区，设定了一些新的规则标准，而且从要求上看，非常系统和严格。

中国已经申请加入CPTPP，这意味着我们原则上接受这样的高标准规则体系，希望不断对标这些高标准的体系，从而倒逼国内的经济体制改革。这个过程如果做得好，那确实相当于二次入世。我们的高水平开放真正怎么体现出来？现在还正在探索之中，如果对标CPTPP，那就是最直接的一个办法。

21世纪：为了符合CPTPP规则体系，中国需要为此做出哪些努力？可能会遇到哪些挑战？

霍建国：加入CPTPP的谈判还存在着一些障碍，主要会来自日本、澳大利亚、加拿大和墨西哥，这还需要我们进一步想办法去突破这些障碍。日本已经公开表示他们正在处理英国的申请，希望在英国之后再讨论中国的问题。澳大利亚最近态度稍好一点，说并不反对，希望通过谈判解决或者缓解中澳之间的一些贸易摩擦。这些国家都有各自的诉求。

即使将来展开谈判，现在看来我们在有些规则上一步到位也是有困难的，或者说国内要进行重大的改革，才能够满足CPTPP的要求。但是中国如果朝着高标准努力，很多问题也是可以克服的，就看中国最后的决心和选择。

当然，有些个别领域如果确实有难度，其实CPTPP的规则本身也可以做出一些过渡期的安排，甚至做出一些例外的安排，并不是说百分百必须到位。

21世纪：美国商务部长雷蒙多此前表示，美国现在不会重返CPTPP。如何看待美国国内对CPTPP的反对态度？

霍建国：对于CPTPP（前身为TPP）的这套规则体系，美国此前做出了巨大贡献，动员了国内一切可以动员的力量，包括会计事务所、律师事务所都参与了规则制定，很多规则的版本可以看到美国的影子。但美国后面选择了退出，特朗普认为其他国家都做了过渡性的安排，只有美国高水平、全方位开放，一步到位，特朗普认为美国亏了，所以就不干了。

但这也不仅仅代表特朗普一个人的理念，特朗普走了，但单边主义、保护主义的影响还在。在美国国内，包括国会很显然对CPTPP还是有负面看法，从美国官方的表现看，国内还是有阻力的。

拜登任期内美国很难再重返CPTPP，但是未来美国仍有重新加入的可能。我们还要特别注意，如果未来美国决定回来，日本等CPTPP成员国还是欢迎的。如果美国重返CPTPP、中国在达到要求后也加入进来，那么中美在同一套规则下也是一件好事，可以形成一个新的竞争合作的局面。

21世纪：在中国迅速崛起之际，中国与美国以及与世界的关系将走向何方，备受关注。您对未来有何展望？

霍建国：在疫情、贸易保护主义和单边主义的冲击下，全球经济进入了一个复杂的调整期，这个调整包括理念上的矛盾和冲突，是继续推进自由贸易还是实行保护主义？各国对全球化、贸易投资的作用都有不同的看法和认识。

随着中国的崛起，大国竞争的格局基本上已经确立。而恶性竞争会带来限制和封锁，美国对快速发展的中国进行限制和打压，这一态势现在正处于上升势头。

但最终世界经济的复苏和繁荣还是需要大家在理念上重新回到自由贸易的竞争时代，共同维护一个有规则的竞争秩序。大国的霸权主义不利于国际合作，全球经济并不是零和博弈，这些理念不转变，世界经济很难走出困境。再加上疫情的干扰和贸易摩擦的上升，全球经济短期内难言乐观，可能会经历漫长的低速发展阶段，进入一个矛盾交织、缺失统一规则的“丛林法则”竞争时代。

在这个过程当中，其实更关键的是中国要做好自己。我们要坚持开放的理念，让国内经济保持稳定发展和持续繁荣。中国在高水平开放、“3060”双碳目标等方面都做出了巨大承诺，这也塑造了中国在国际上的影响力。

未来如果中国能够在科技创新、制造业竞争力、双碳目标等领域取得成功，在国际上的影响力会比今天更大，也会证明中国的理念代表了正确的发展方向。最终全球还是要重新回到原点，回到以规则为基础的竞争之下，只要中国的经济体量足够大、竞争力足够强，那么任何规则其实都不会对中国有什么损害。