全国人大代表、人民银行南京分行行长郭新明：优化破产重整机制 有效化解大型民企债务风险

（原标题：全国人大代表、人民银行南京分行行长郭新明：优化破产重整机制 有效化解大型民企债务风险）

近年来，受新冠疫情、经济下行等因素影响，部分大型民营企业债务风险加速暴露，优化企业破产重整机制成为近年来市场关注的热点。全国人大代表、人民银行南京分行行长郭新明近日在接受证券时报记者采访时表示，企业破产重整制度是平衡债权债务人利益，促进市场出清的重要制度安排，如果运用得当，既能最大限度保护债权人利益，帮助困境企业重生，又能稳定就业，减少社会冲击，实现经济社会发展稳中求进的总体目标。建议从完善破产重整管理人制度、规范关联企业合并重整、提高破产重整方案质量等方面着手，优化破产重整机制。

大型民企破产重整存三大问题

郭新明认为，当前，我国大型民营企业普遍存在公司治理不完善、实际控制人对企业影响力过大等问题，从具体实践看，在实施大型民营企业破产重整过程中，普遍存在管理人选任制度不健全、合并重整制度不完善、重整方案基础不扎实等问题。

与一般企业相比，大型民营企业破产重整有以下特点：一是涉及债权人数量众多，利益诉求多样，且不容易统一行动。二是企业规模大，业务板块多，关联企业之间和对外的债权债务关系复杂。三是公司治理不规范，对实际控制人的监督和约束相对不足，实际控制人对企业影响较大，在重整中实际控制人对重整方案能否顺利执行起着至关重要的作用。

对大型民企来说，大型民营企业重整周期长，不确定性大，即使进入破产重整程序，相对国有企业的重整面临着更多障碍，鲜有成功案例。郭新明表示，大型民营企业在重整过程的具体操作中，普遍存在以下问题：

一方面，破产管理人选任制度不完善。当前，我国管理人选任和监督的责任在法院，但法院选取管理人存在以下问题：一是管理人能力不足。当前全国大部分地区中级人民法院已建立了破产管理人名册，但名册中既懂重整业务、又懂企业经营的管理人不多，具有大型民营企业重整经验的管理人更少。二是选任方式不够科学。大部分管理人从所在设区市管理人名册中摇号产生，这种方式看似公平，却难以选出最优的管理人。三是薪酬激励不完善。管理人的主要目标是重整后收取管理费，更关心尽快通过重整方案，并不在意重整方案是否切实可行、是否符合企业的长远发展。此外，法律虽然规定了法院在受理破产案件时应一并指定管理人，但公开选任管理人有一个过程，容易出现企业进入破产程序却未指定管理人的问题。

另一方面，关联企业合并重整制度不完善。大型民营企业往往采取集团化经营，集团内关联企业众多且关联关系隐蔽复杂。由于公司治理不健全，实际控制人对企业容易过度控制，实际控制人与企业之间、关联企业之间资产混同问题突出，因此确定关联企业合并重整范围对于债权人的公平受偿十分重要。

郭新明认为，实践中，关联企业合并重整存在以下问题：一是合并重整标准不明确。在合并重整中一般适用“人格高度混同”“区分成本过高”“严重损害债权人利益”等原则，但这些原则如何把握，没有明确的标准。二是合并重整路径程序不明确。例如由谁作为合并重整的申请人；合并与破产重整的关系如何；如果缺乏核心控制企业，如何处理管辖争议；对合并重整裁定的复议审查标准等。

此外，部分民企破产重整方案基础不扎实。郭新明认为，实践中，重整方案在制定、实施等环节普遍存在一些突出问题：一是重整方案不严谨。一些重整方案中，资产评估价值不实，重整企业的未来经营预期、债权人退出路径等重要假设严重脱离实际。一些大型民营企业为了逃废债务，甚至人为低估清算价值，高估未来重整收益，让本来不具备重整价值的企业破产重整，重整后再次违约风险很大。二是重整方案表决前沟通协调不足。部分重整方案在提交债权人会议表决前，信息披露不足，债权人既不能参与到方案的制定，也无法及时了解重整企业的经营动态，一些方案提交给债权人决策的期限急促，债权金融机构特别是异地机构，很难与上级行进行充分汇报沟通。三是缺乏后续监督问责。大型民营企业破产重整周期动辄5-8年，后续经营不确定性大，且重整方案的执行依赖实际控制人和后续引入的战略投资者，但我国破产实践中缺乏重整方案具体执行的监督机制，重整失败的责任承担不明确。

建言完善破产重整制度

正是由于大型民企在破产重整过程中存在诸多问题，郭新明建议，从完善破产重整管理人制度、规范关联企业合并重整、提高破产重整方案质量等方面着手，优化破产重整机制，有效化解大型民营企业债务风险。

具体来说，在完善破产重整管理人制度方面，一是注重加强管理人能力建设。建议最高人民法院健全管理人“进退”机制，推动管理人名册省际互认，拓宽管理人来源渠道。探索实施管理人分级分类管理，根据管理人擅长领域、专业优势、从业经验等，设置不同的能力等级，以便精准选择。

二是探索管理人选任方式改革。引进市场化选任方式，对标的额较大、涉及面广的重整案件，鼓励面向全国公开竞争性选任管理人。此外，建议最高人民法院探索改变管理人只能由法院指定的单一模式，从国际破产法律实践看，有不少国家明确赋予了债权人在管理人选任中的主导权，法院只有在债权人选任的管理人明显不符合法定条件的情况下，才能决定任命。

三是完善管理人报酬支付机制。为促使管理人尽职履责，制定符合企业长远发展和债权人利益的重整方案，避免道德风险，可探索实施重整费用分阶段支付，设置一定的支付条件。此外，法院受理破产申请后，如暂未确定管理人，可指定临时管理人，避免出现管理人“真空期”。

在规范关联企业合并重整方面，郭新明建议最高法应细化合并重整的适用规则和条件，在审查关联企业是否应被纳入合并重整范围时，充分尊重相关监管机构意见，同时允许和鼓励债权人依法就合并重整涉及企业向法院提起异议，稳定债权人预期。明确关联企业、关联企业债权人和已经进入破产重整程序的关联企业的管理人及债权人作为合并重整的申请人。对于同在一个省份有重大影响的关联企业，探索由省级人民法院提审。明确利害关系人对法院作出的合并裁定不服申请复议时上级法院的审查标准，充分保障利害关系人权利救济。

在提高破产重整方案质量，为提前让债权人了解重整草案，郭新明建议，在重整方案提交债权人会议前，增加一次全体债权人预备会议，对重整方案的制定背景、主要内容和相关要素进行解释和说明，并给债权人预留至少1个月的决策时间，提高一次通过表决的成功率。此外，还可引入破产重整听证机制。提高重整方案执行情况的事后监督问责力度。无论是管理人、企业实际控制人、战略投资者，或是资产评估等中介机构，都应该对重整方案的事后实施就各自的职责承担责任。对于主观恶意明显，情节严重，涉嫌犯罪的，应追究刑事责任。