访全国人大代表、人民银行广州分行行长白鹤祥：加快问题金融机构风险处置法治化进程 完善破产重整制度建设

（原标题：访全国人大代表、人民银行广州分行行长白鹤祥：加快问题金融机构风险处置法治化进程 完善破产重整制度建设）

证券时报记者 孙璐璐

随着我国改革开放和市场经济的不断发展，以及近年来疫情对经济金融发展带来的巨大冲击，金融业竞争加剧，金融机构出现风险、经营失败乃至破产成为不可避免的经济现象。第五次全国金融工作会议也已提出，要明确对问题金融机构接管、重组、撤销、破产处置程序和机制，推动问题金融机构有序退出。

今年两会，全国人大代表、人民银行广州分行行长白鹤祥提交了一份关于加快问题金融机构风险处置法治化进程的议案，并建议在《企业破产法》修订中完善金融机构破产重整相关规定。实际上，作为全国人大代表，白鹤祥连续多年呼吁加快构建金融机构破产处置相关法律体系。

白鹤祥在接受证券时报记者采访时表示，虽然《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）提出了金融机构的破产问题，但仅为单条原则性规定，没有形成科学、完整的法律规则体系;该法也引入了破产重整制度，但相关规定对金融机构破产的适用性不足，导致金融机构破产重整在实施层面缺乏明晰的操作依据和程序规范，对司法实践造成一定困难。《企业破产法》不能完全适用于金融机构破产重整，建议在《企业破产法》中增设“金融机构破产”专章，根据金融机构特点就其破产程序和重整制度作出特别的规定。这是适应当前我国国情的立法成本较小和较理想的路径选择。

破产重整为金融机构带来重生机会

证券时报：对问题金融机构风险化解来说，推动破产重整有何优势和意义？

白鹤祥：破产是问题金融机构风险处置的终极程序，可能为金融机构带来最严重后果，即在破产程序终结后，金融机构可能进入身份地位受限制甚至主体资格消亡的法律状态。同时，基于金融体系的关联性，单家金融机构的风险可能传导至整个金融体系，形成系统性风险。

但是，破产程序中的重整机制，将为金融机构带来重生的机会。破产重整是人民法院受理破产申请后，针对可能或已经具备破产原因但又有价值和重生希望的债务人，经有权主体申请，在法院的主导和利害关系人的参与下，进行业务上的重组和债务调整，以恢复债务人的营业能力并使之继续经营的制度。

破产重整提供了一个比破产清算更好的结果，不仅使债权人最终能得到的回报最大化，同时保留有生存能力的企业，以此维持员工的就业机会和其他主体的商业关系；且因其在法院的主导下完成，高效并有司法程序保障，有利于平稳化解金融风险。

证券时报：我国现存的针对金融机构破产重整的相关法律法规有何不足？

白鹤祥：一方面，《企业破产法》不能完全适用于金融机构破产重整。首先，相关规定缺乏可操作性。对诸如破产界限的标准、破产管理人以及破产清偿顺序等具体问题都未细化和明确，缺乏可操作性。其次，相关规定对金融机构适用性不足。金融机构提供金融产品服务具有复杂性、公众性等特点，并且在金融机构准入、变更等方面都受到严格的行政监管，无法完全适用《企业破产法》普通破产的相关规定。第三，重整制度有关规定不适用于金融机构。如《企业破产法》第81条规定的重整计划草案内容包括债务人的经营方案、债权分类和调整方案等，金融机构重整计划草案的执行可能涉及股东、注册资本、机构、业务范围、住所、章程等变更事项，根据《商业银行法》等规定，上述变更事项均须监管机构行政审批，因此可能存在重整方案的提出时限不足以满足行政审批流程需要、行政审批事项无法通过导致重整计划不能执行等问题。

另一方面，现有涉及金融机构破产处置的其他法律法规缺乏系统性和可操作性。目前，我国涉及金融机构破产的法律法规还散见于《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律法规以及司法解释中，缺乏完整性、系统性和可操作性，不能满足新形势下金融机构破产处置的法律需要。

实践中，已经出现包商银行破产案例。因目前我国金融机构破产重整法律制度尚不完善，且未能有战略投资人参与破产重整程序，包商银行破产执行的是破产清算程序，清算过程中即发现其资产无法全额支付共益债务，实际无财产可向债权人清偿，在相关债权人利益保障和维护金融秩序稳定等方面未能达到较好结果。

《企业破产法》修改已经纳入十三届全国人大常委会立法规划二类立法项目和2021年度立法工作计划，目前尚未完成。在该法修订过程中，着重推动作为金融机构“重生”机制的破产重整制度的建立健全，并在立法中鼓励引导重整并购方式的有效适用，是落实中央财经委员会第十次会议中运用法治化手段稳妥化解和防范处置金融风险精神的高效路径，也是应对目前疫情冲击下经济下行形势的客观要求。

建议在《企业破产法》中增设“金融机构破产”专章

证券时报：您对完善金融机构风险处置和破产重整的制度设计有何建议？

白鹤祥：金融机构的特性决定了其破产重整需要一种特殊、全面和高效的制度设计，建议统筹考虑现有法律法规中关于金融机构风险处置和破产重整的规定，重点从以下方面进行制度设计：一是选择科学高效的立法体例和立法模式，二是设定特别的金融机构破产基础制度以保障重整机制有效落实，三是制定完整可操作的金融机构破产重整制度，四是在重整制度中明确重整并购方式的相关规定，五是强化重整程序与配套制度的联动和衔接。

证券时报：您曾建议制定我国《金融机构破产法》，现在的建议是否有所调整？

白鹤祥：基于金融机构破产重整规范出台具有现实的急迫性，我建议可在《企业破产法》中增设“金融机构破产”专章，根据金融机构特点就其破产程序和重整制度作出特别的规定。这是适应当前我国国情的立法成本较小和较理想的路径选择。

在立法模式方面，重点解决司法权与行政权的配置平衡问题。可采取兼顾“行政主导型”和“司法主导型”的折衷模式，在金融机构破产重整程序中，涉及专业性、技术性的事项由监管部门来决定，而涉及破产重整金融机构财产或财产性权利的事项由法院来决定，这样的模式高效、灵活、权威，有利于保证整个破产重整程序的公开透明和规范有效。

证券时报：在设定特别的金融机构破产基础制度以保障重整机制方面有何具体建议？

白鹤祥：建议针对金融机构破产特性，在金融机构破产申请主体、申请条件、破产标准、清偿顺序以及破产管理人等基础制度方面作出特别规定，为重整机制的有效落实奠定基础。

申请主体方面，以金融监管部门为主，并考虑债权人及主要股东的申请资格和申请方式。申请条件方面，需综合考虑金融机构的资产负债和偿债能力。破产标准方面，可在坚持成本最小原则、审慎原则和系统风险例外原则的基础上综合考虑危机金融机构的经营状况相关指标情况予以界定。清偿顺序方面，金融机构债权人类别组应不同于普通债权人类别组，总体上应将个人债权与金融债权分开，储蓄存款人债权应当具有优先权。破产管理人确定方面，金融机构破产管理人应考虑由具有专业优势及金融风险与危机处理经验的金融投资者保护部门和专业人士组成。

证券时报：您为何建议在重整制度中明确重整并购方式相关规定？

白鹤祥：问题金融机构重整方式的设置和选择是重整程序能否成功的关键，建议通过立法鼓励和引导并购这一方式的适用。该方式主要是通过引入战略投资人吸收合并问题金融机构，并保留原部分股东，使原债权债务由存续机构承接，以实现问题机构维持经营和“重生”的目标。

引入有实力及拥有相关经营经验的市场主体，既可以利用投资者的资源来调整问题金融机构的资本结构、公司架构等从而改善经营状况，也可借助投资者良好的声誉、品牌形象来巩固提升问题机构继续经营的市场信用，从而达到挽救有希望的金融机构的目的。因此，建议在制度设计中建立对重整投资人的激励机制，并明确重整投资人的招募和遴选相关程序，以利于重整并购方式的有效执行。

证券时报：除了完善金融机构破产重整的法律制度外，对于强化重整程序的配套制度有何建议？

白鹤祥：要关注破产重整制度与金融基础性制度的衔接并尽可能作出联动安排。一方面，要加强对债务人、战略投资者的融资制度支持，鼓励符合条件的金融机构依法设立不良资产处置基金，参与危机金融机构重整并购。资金的缺乏往往是破产重整启动的最大困难，引入有实力及拥有相关经营经验的市场主体吸收合并目标机构，能够救助其再生。

另一方面，要支持重整金融机构的信用修复。信用对金融机构的运行至关重要，人民法院裁定批准重整计划或重整计划执行完毕后，重整的金融机构可以凭人民法院出具的相应裁定书，申请在信用信息基础数据库中添加相关信息，及时反映重整情况，进一步做好重整金融机构的信用修复。