以“农民市民化”拉动万亿内需？陆铭：要以保留土地为前提

（原标题：以“农民市民化”拉动万亿内需？陆铭：要以保留土地为前提）

本文来源：时代财经 作者：李益文

编者按 近几年，国际环境越发复杂，不确定因素日益增多，各种声音此起彼伏。时代财经联合新周刊硬核读书会，携手推出深度访谈栏目《锐见》，围绕经济发展和个人关切，与学者对话，传达他们的理性和智慧之声。

近日，农民市民化引起广泛讨论。

7月8日，青岛·中国财富论坛上，中国社会科学院原副院长蔡昉发言称，按照农民工的收入来看，其消费被抑制了23%，在解决农民的后顾之忧后，可释放高达万亿元人民币的消费潜力。蔡昉表示，可通过户籍制度改革，把目前已进城的1.8亿农民工的消费意愿释放出来。

此前，北大光华管理学院院长刘俏也曾表示，中国农民工群体数量庞大，其消费需求亟待进一步释放。与此同时，随着城镇化的发展，农民工或有望改变未来消费动态。

事实上，今年以来，扩大内需和提振消费被摆在优先位置，而居民消费的恢复成为经济运行整体好转的关键。不少专家认为，以农民工为主体的非户籍人口是潜在的中等收入群体，是扩大居民消费最值得关注的群体。

不过，2023年政府工作报告提到，过去五年，常住人口城镇化率从60.2%提高到65.2%。这一数值已接近国际公认的30%—70%这一城镇化快速发展区间上限。查阅《中国统计年鉴2022》可发现，2022年末，我国城镇常住人口达到92071万人，比2021年增加646万人，新增城镇人口创下42年来新低。

此外，从收入水平上看，国家统计局发布的《2022年农民工监测调查报告》显示，2022年，农民工月均收入4615元，月均消费未列出。

另一个值得关注的点是，农民市民化有着不小的建设成本。中国社会科学院与社科文献出版社2013年联合发布的《中国城市发展报告》显示，目前中国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元。而据2017年《构建农民工市民化的合理成本分担机制》一文显示，长春市测算，以到2020年转移落户65万人的目标计算，累计需总成本约1500亿元。

农民市民化中，如何释放巨大消费？未来我国城镇化的重点又在何处？财政紧张下，巨额市民化成本又该如何解决？对此我们专访了上海交通大学安泰经济与管理学院教授，中国发展研究院执行院长陆铭。

“城镇化和农民市民化所带来的消费潜力无疑是巨大的。”陆铭认为，但这个消费增长是相对农村务农而言，“个体仅进城务工的收入就已明显超过在农村从事农业生产的收入，市民化过程中，农民工实现身份转变后，就业机会更好，收入又将再度提升，收入的增加无容置疑地会带来消费的增长。”

访谈中，陆铭多次强调了将农民纳入城市保障体系内的重要性。陆铭认为，农民市民化应让农民能在城镇真正的安居乐业，减少农民后顾之忧，其带来的经济增长自然能覆盖农民市民化所产生的成本。

陆铭进一步指出，应正确看待人口流动，尊重符合经济规律的人口流出，改变部分地方盲目地、强行地追求城镇化的观念。同时，也应改革大城市落户政策，推动积分落户更加合理化、公平化。应更完善农民宅基地、耕地等资源的交易、退出机制，以提高土地利用效率并增加农民收入。

谈及未来，陆铭希望“逐渐让农民工这个字眼退出历史舞台，改而转化成为新市民。”

农民市民化后会更敢消费

时代财经：目前，有观点认为可持续推动城镇化，在农民市民化过程中，释放农民的巨大需求，带动经济增长。但统计数据显示，作为市民化主力的农民工，2022年的月均收入为4615元，消费支出未统计。农民市民化是否真的可以释放出巨大需求？又是如何拉动经济？

陆铭：城镇化和农民市民化所释放的消费潜力是巨大的。但不能直接从现在农民工的月均收入指标来看这件事情，而是应该看以下几件事情：

首先，城镇化的含义是指一个农民由农村从事农业转向在城镇地区从事制造业和服务业。这个过程中，农民通过职业和就业地点的转换带来收入水平的大幅度提高。从全国角度来讲，城镇居民人均收入仍然是农村居民的2.5倍；从个体角度来讲，进城务工的收入远远超过在农村进行农业生产的收入，除非以夫妻两人计算，一个家庭的农业经营面积达到100亩左右时，务农收入才能和进城收入之间有可比性。

其次，在城镇化进程基础上推动农民市民化。目前，农民进城后仍在户籍身份和公共服务享受水平上跟城市本地居民有巨大差距。进城务工虽然比返乡务农的收入有所提高，但如能完成从流动人口向本地市民身份转换，农民将在收入、就业机会、人力资本积累等方面还能带来进一步提升。

身份的转变也会带来生活方式的转变，农民市民化后会更敢消费。第一，市民化后，农民至少有获得城镇居民社保的可能性；第二，无需在进城和返乡之间频繁流动，可增加对家用电器等此类耐用消费品的消费。

更为重要的是，农民市民化后，会对未来收入的持续增长有更好的预期。而当下，农民在城市较难定居的情况下，会尽可能存储，以应对之后的返乡和收入下降。这其中，大量存款被用于老家建房，这造成了在全国层面上，城镇化水平提高，农村自建房屋反而越来越多的情况出现。从长远来看，未来农村会出现越来越多的房屋闲置，这很大程度上会变成一种无效投资。

如果能让农民工通过市民化进程在城市安居乐业，享受公共服务，对未来收入的持续增长更为乐观，进城务工群体的家庭会更有效配置自己的消费支出结构。举例来说，社会保障会让人变得更加安定，公共服务的均等化会让农民在医疗、子女教育方面的支出相应减少，没有后顾之忧的农民，会自觉地将资金用于自身生活质量改善的其他维度上面。

我曾做过一个研究，把一个进城务工的外来人口跟一个本地城镇居民做比较，在已考虑了两种人群收入、教育水平、年龄等等方面的社会经济特征之后，外来人口的人均消费仍然要比本地城镇居民低16%-20%。

最后，从整个国家的宏观层面看，配合着城镇化和市民化进程，在人口大量流入的地区，要相应的根据人口增长趋势来增加公共服务、基础设施等等的投资，这是公共的投资所带来的经济增长动力。举个例子来讲，外来人口的子女随迁入学，相应的学校要扩容，此外，医院、道路等基础设施都需要相应更新。

符合规律的人口流出并不可怕

时代财经：1978年，我国常住人口城镇化率为17.92%，2022年达65.2%，40余年间提升超47个百分点。但城镇化飞速推进的背后，我国的城镇化进程很大程度上由地方政府主导完成，土地城镇化快于人口城镇化。为何会出现这类局面？

陆铭：土地城镇化快于人口城镇化，跟中国转型时期的一些体制和观念有关。一方面，地方政府特别依赖投资驱动经济增长，部分地区认为城市的土地开发带来城市面积的持续扩张，基础设施的投资是拉动经济增长的动力，但是没有充分考虑其带来的后果。

实际上，投资拉动在短期内能显著拉动经济，但如无持续的经济活动来利用这些基础设施，投资效率会变得极为低下，这种增长也不会持续。遗憾的是，部分投资特别多的地方，存在需求不足的问题，甚至出现了人口的负增长。这造成工业园区、住房等资源的大量闲置，且地方政府还背上了不小的债务。

另一方面，过去一段时间内，我们对“人口的空间再配置”认识不足，总是觉得人口流动是一件很可怕的事情，部分人口流出地希望通过投资拉动经济增长，试图将人口留住。而实际上，在现代经济发展的过程中，大量农村人口集中向城镇，城镇之间出现人口向大城市和周边的都市圈范围聚集，这是世界经济发展过程中的普遍现象，无需过度反应。

正因如此，我国部分地区盲目加大投资，表面上看城市扩张，但对人口、产业的吸引力却明显不足，这也造成了前面所讲到的土地城镇化快于人口城镇化的现象。

时代财经：一直以来，土地都是农民最重要的依仗，目前的土地制度是否有继续完善的空间？

陆铭：市民化和土地制度改革之间有联系，但这种联系正在淡化。在传统的制度下，农民的农业用地或者宅基地被征用后，相应来讲，农民就转化为市民。但是现在已经远不是这样。

当前制度安排下，不能因要让流动人口市民化就同步要求农民放弃老家的宅基地，这两件事情在当下是完全是脱钩的。我们现在所呼吁的市民化进程，是不以放弃老家的土地为前提的。当然，农民有已经常住在城市，他在自愿且有偿的前提条件之下，想放弃在老家的耕地和宅基地，现有农村土地制度也应顺应城镇化、农民市民化的进程，允许他们这样做。

不少人认为，这种意义上的“土地（使用权）换保障（户籍）”是对农民的一种剥夺。但这种反对声音却忽略了一个最基本的事实，那就是，土地（或其使用权）作为农民最为重要的资产如果不能交易，那它本质上就不是一种资产。

目前，耕地可以交还给农村集体，但宅基地的交易仅允许在村民之间进行，未来可以考虑将此种自愿且有偿的交易扩充到本村村民之外。此外，部分因为地理位置偏远或个人因素导致宅基地的闲置，也应考虑是否将宅基地复耕为农业和生态用地？其相应的建设用地指标是否可以跨地区进行转让和交易？这样既有利于改善农村地区的土地利用效率，也可以在补充耕地指标跨地区交易过程中，增加农民的财产性收入，助力农村居民跨地区流动时，在常住地获得更好的生活条件。

时代财经：目前，外来农业户籍调查失业率为4.9％，相对平稳，但因总量庞大，其绝对值并不在少数。就业承压下，如何保障失地农民的基本生存？

陆铭：当前环境下，不能简单的去使用“失地农民”这一概念。“失地农民”原指城镇化进程中，部分农民的耕地或宅基地被征用为城市建设用地。最近一段时间以来，因为征地进程大幅放缓，且国家对现“失地农民”的补偿和保障有了很大程度上的改善。因此，由失地所导致的就业问题，已不是当前主流所讨论的就业压力。

我们今天所讨论的就业问题，是由于宏观经济形势变动所导致的就业压力。一段时间以来，中国经济增长速度放缓，叠加国际国内各种因素，目前失业率上升，就业压力的确较大。但该就业压力对所有的居民都产生了严重的影响。

不管是城市居民还是进城务工的农民，解决就业问题，要通过持续的增强逆周期的政策调控，以及经济的持续恢复来创造更多就业岗位。

具体而言，服务业天然具备劳动密集型的特征，是创造就业的一个非常重要的来源，当下，更加需要有利于服务业发展的政策环境来促进其快速发展。此外还有平台经济，像外卖、网约车等往往能产生大量的就业岗位，且就业门槛不高，是个人对抗失业风险的一个很好选择。对这些能创造就业的大户和主要行业，要有充分的重视和爱护。

针对农民工群体而言，要逐渐通过市民化，把农民工群体纳入到城市的保障制度内。如此，有助于农民工抵抗失业风险，即使在经济形势不太好的情况下，就业受到冲击，也能在城镇获得失业、医疗保障和最低生活保障。

随着市民化进程，我希望能逐渐让农民工这个字眼退出历史舞台，改而转化成为新市民。

未来可探索城市落户积分互认

时代财经：近年来户籍改革力度加大，目前农业户口与非农业户口等户口类型，均统一登记为居民户口。大中型城市落户条件得到放宽，城区常住人口300万以下的城市，落户限制全面取消。目前背景下，户籍制度还有哪些改革空间？

陆铭：当前户籍制度改革的关键焦点在城区常住人口500万以上的大城市。未来，在条件成熟时，这类大城市也应该逐渐取消户籍落户门槛。

城市发展的好处最重要的来源就是所谓“人力资本外部性”。这个词的意思是说，一个人的教育水平提高了，不仅能使自己的收入有所提高，而且，在他与其他人的交往中，还能够相互学习和影响，促进知识的传播和生产，于是，别人的收入也能够有所提高。

“人力资本外部性”不只是高等教育者才享有的，低教育水平的劳动者在城市中也能够得到知识、技能、信息等多方面的外部性。即使是那些受教育程度不高的“农村移民”也常说，在大城市能够长见识，说的就是这个意思。

此外，低技能者与高技能者有互补性。一方面，在同一个生产单位，两者就是互补的，比如金融区要配保洁工，工程师要配操作工；另一方面，如果将整个城市看做一个生产单位，那么，高技能、高收入的人也需要餐馆服务员和家政服务员。

但在目前的户籍制度制约下，大城市的落户政策在不同程度上均向教育水平高的人倾斜。现有积分落户政策的城市，并不仅以中央强调的“实际居住年限”和“社保缴纳年限”作为主要指标，各地均附加了过多教育水平、经济水平等其他指标，且指标权重并不低。此外，该积分仅作为准入准标，与待市民化的人口相比，每年积分落户的名额过于稀少。

个人调研中，常常能遇到出生在大城市、生长学习在大城市、长时间工作甚至缴纳社保在大城市，但却仍无法获得该城市户籍的情况。从某个方面讲，这有违常理。且当前各大城市积分完全独立，造成较高的沉没成本。未来制度上可以探索城市之间落户积分互认，这样可增加外来人口落户的可能性，选择上也更加灵活。

最后，国家已经提出，让公共服务的提供按照常住人口来进行配置，尤其是外来人口随迁子女的教育，要能确保可在本地获得。公共服务的均等化如果真的能够逐渐实现，实际上已经把这个户籍的门槛逐渐降下来了。换句话说，积分落户和公共服务的均等化是要齐步走的。

时代财经：完善的农民市民化存在医疗、养老、住房、子女教育等诸多成本。中国社会科学院与社科文献出版社2013年联合发布的《中国城市发展报告》显示，目前中国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元。在当下财政紧张的情况下，农民市民化中成本该如何解决？

陆铭：个人一直不太认同人均市民化成本的计算。最基本的一个经济学原理，公共服务是有规模经济效益的，市民化的边际成本并不能简单把城市的公共服务总量除以城市户籍总人口得到的平均值。

举一个通俗的例子，一个学校，多接纳几名学生并不会新增多少成本。个人认为，与其去计算所谓人均成本，不如务实的去推进积分落户制度的改革和公共服务均等化的进程。循序渐进的市民化，有多少钱办多少事。

至于市民化过程中新增开支的来源，有许多办法可以解决。第一，经济的增长。外来人口市民化本身是有利于经济增长的，经济增长就可以获得更多的公共财政资源，在增量上可以更多的倾向于外来人口市民化相关的公共服务和基础设施投资；

第二，地方政府可以调整支出结构。如果城市对市民化进程足够重视，可以从地方财政支出的“总盘子里”提高用于支持市民化公共支出的比重。比如，随迁子女的教育；

第三，部分市民化的成本，实际上是个人自己承担的，比如社会保障的费用。外来农民工转化成市民以后，社保费用，一部分钱是自己缴纳，另外一部分是企业缴纳，政府并不会产生过多支出；

第四，转移支付。在市民化过程中，对于人口流入特别多的城市，中央政府可加强转移支付，尤其是针对教育、医疗、基础设施建设方面，中央政府可以更多的承担支出责任，以避免人口流入比较多的地方政府缺乏让外来人口市民化的积极性；

第五，地方政府可以通过发行债务来推进。只要市民化是有实际需求的，现在财政不足的的情况下，可以通过发现债务融资来推进。只要当地市民化进程推进能更为顺畅，这笔钱是可从未来的经济增长里来获得的，是可持续的；

第六，社会资本的投入。目前，对于教育、医疗等行业的严格管控，使得民营资本缺乏投资的渠道。只要政策管制可以放松，那么民间资金是可以进入到这类行业里面来，增加跟市民化过程相关的资金投入，补充公共投入的不足。