市场需要建立地方财政与房地产行业高质量发展的双赢政策

（原标题：市场需要建立地方财政与房地产行业高质量发展的双赢政策）

研究员 韩青

不久前，在经济观察报主办的第二十一届（2024）蓝筹年会上，新供给经济学研究院创始院长贾康作了《巩固经济向好局面中的财政、货币政策与房地产调控》的主题演讲。贾康认为，货币政策不能单独决定房地产市场的景气水平，房地产在深度调整之下，应标本兼治，治本为上，这是关系到改革深水区一个非常关键的命题。对于房产税，贾康称要有战略耐心，大方向上来说，我们又决不能回避这个问题。在中央指导之下，从长远来看，要积极创造条件，寻求合适的时机，在深化改革中酌情择时推进房地产税改革和相关的配套改革。

党的二十届三中全会上通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中明确指出，“完善房地产税收制度”。

有关对于房地产税最早的决议，是在十八届三中全会上提出的“加快房地产税立法并适时推进改革”。至今，已经过去11年，二十届三中全会再一次提出对于房地产税的推进意见。这意味着，房地产税已进入正式规划、系统安排、均衡统筹的阶段。

房产税征收是一个老话题。对于房产税改革的讨论，在过去相当长的一段时间里，一直在财产税概念的范畴内，财产税为转移支付税类型，是对拥有多套住房者予以课税，税款支出与缴纳方没有直接关联。讨论较多的方案是，首套自住房免征，从第二套起征，征收税率随着套数增多也越来越高。

然而这种征收方式带来的负面效应也显而易见，全国人大对多轮方案进行了否决，核心是几乎所有方案本质上都是重复征税，并且存在重大漏洞。

如果对所有住房征收房产税，需要与基本土地出让金统筹平衡，不能既收高额土地出让金，又收房产税，二者存在重复征收的关系；如果采用累进制征收办法，第一套、第二套免征房产税，对第三套及以上住房征收房产税，会造成对高收入群体缴纳高额所得税之后的有一次重复征税。同时还会导致大量抛售房产现象出现，导致第三套住房持有数量急剧下降，那么征收房产税无从谈起，甚至还会以假离婚方式分户持有房产等等种种避税现象的出现，使税收效果达不到目的。

相反的是，在世界范围内，经济成熟稳定且发达的地区，房产税是地方财政的命脉之一，拥有者即交税，有些国家的房产税占财政收入的50%左右。

但是此房产税非彼房产税。在这些地区，房产税是用来建造和改善与房产所有者直接相关的小学、初中和高中等基础教育，治安、环保、交通等公共服务的基础税源。房产税的征收和使用充分体现了“受益税”的性质；本着“谁受益、谁纳税”的原则，体现税收与服务之间的对等与公平。比如，美国地方政府的主要税种就是房产税，起到了对于教育、治安、公共卫生等与居住生活直接相关的支柱作用。各州有区别，但大体相同。房产税税率和使用完全通过公共选择机制加以确定，充分体现了房产税“取之于民”“用之于民”的基本原则，属于受益税，而非财产税。

因此，建立科学合理的房产税政策并将其回归受益税，对于未来房地产行业高质量发展有着最为重要的意义。 

房地产困境与地方财政困境的根源

现在的地产行业困局是如何造成的？地方财政的困局是如何造成的？

第一个原因，1994年分税制之后，虽然一定程度上加强了中央对经济的调控力，但由于财税改革不到位，以及过度重视地方政府的GDP考核，促使地方政府逐步从“税收财政”走上“土地财政”。土地拍卖，价高者得，土地出让金越高，如此“滚雪球”式的反复叠加，使得土地价值透支，寅吃卯粮。同时，房价也越来越高，房地产金融化严重，已经严重脱离了住房的本质。

用土地出让金代替房产税，又没有将土地出让金带来的财政收入纳入税收管理体系，同时又寅吃卯粮，是导致中国地方财政成为阿喀琉斯之踵的根本原因。

第二个原因，现存的房产税是福利分房向市场化转型不彻底，形成的“半成品”。

在1998年住房市场化之前，公房的管理、子女教育等均为统一安排，1999年住房市场化之后，延续了公房管理的思维与理念，对于房产税仅涉及营业性、经营性房产征收房产税，对于居住性质的住宅未做制度性安排。住宅市场化之后，内地以香港房地产模式为主，预售按揭、土地拍卖等导致土地金融化，对于住房财产税的征收，缺乏系统的、长期的考量与安排，忽视了对于房屋保有环节的设计。

自2013年底起，中组部发文规定不能简单把经济总量和增长速度作为干部提拔任用的唯一标准。随着2014年《中华人民共和国预算法》修订案出台，财政预算“四本账”正式明确，但政府性基金预算管理存在疏漏之处，收支项目不合理，土地财政与地方债务存在着巨大关联。对于土地财政的路径依赖持续，2020年对于土地出让达到高点44%；若考虑土地相关税收后，土地财政依赖度上升至50%左右，2020年达到高点55%，地方财政对土地的依赖程度持续加深。目前，连续两年土地拍卖收入持续下滑。2022年土地财政缺口凸显，测算的广义缺口规模超2万亿元。

也就是说，扭转“土地财政”现状，已迫在眉睫，不仅需要国家对土地制度和征用办法予以修订和完善，更需要促进地方政府从“土地财政”，回归健康、可持续的“税收财政”模式。

房产税改革的讨论，已持续十余年，需要有一个通盘考量的解决方案，解决悬而未决的房产税问题。

先立后破，建立兼顾现在与未来、系统化且可持续发展的房地产税政策

我们的建议是，设立科学、合理、透明的基本土地出让金与房产税政策，改变寅吃卯粮的土地财政透支做法；同时，建立房地产的货币政策与地方财政均衡发展体系，实现房价、资产保值与房产税、土地财政、土地出让金的最优博弈与转换。

首先，要建立起基于新政策下的两套房产税机制并存，老房与新建房划断，新房新办法，老房老办法，新房要交房产税，所以不能收取高额土地出让金，只交把生地变成熟地的基本土地出让金；老房子不交房产税，土地使用权到期后，按照新办法缴纳房产税，在新房、旧房并存的情况下，妥善解决新旧衔接的问题。

新房是以基本土地出让金和房产税为基础，仅以三通一平的基础费用作为土地成本，为新房的房价回归大众能消费得起的正常价格创造基础条件。同时，税收从“开发环节”转向“保有环节”。基本的土地出让金也要纳入房产税管理架构，不能再作为城投基金。房产税的重点支出方向以教育、环保、治安等与大众民生直接相关的领域为主。在购房之后，每年缴纳房产税，以支定收，按照谁支出谁受益的原则，让纳税人看得见、摸得着，形成“取之于民，用之于民”的良性循环。

对土地使用权未到期的老房，虽然不征收房产税。但老房物业费与房产税有功能重叠部分，在土地使用权到期后，缴纳房产税时应将与物业费重叠功能部分扣除。物业费属于公共服务费用，不应该具有营利性，并严格监管和网上公示。

其次，打破二元对立思维，对于房产税的征收，应采取无差别征收，只要交税就是私有的，不交税就是公有的。

再次，两套政策之下必然带来新房与旧房的巨大价格差异，所以对新房的买卖要进行严格管理，鼓励用老房子抵押购买新房子，实现以旧换新，既可以达到稳定资产价格的目的，实现老房子保值，又解决了购买新房的资金问题。对于完全独立购买新房，要设置相应的限制条件，而且要求全款。这样用几十年甚至更短的时间，就可以实现完美的新旧模式转换，完成房地产市场的平稳过渡。

同时，要运用数字科技和金融科技，设立更加智能和科学税收模型，对于复杂的个人居住信息予以甄别，征税办法核定到个人，通过区分子女人数、赡养老人的情况等，实行不同的办法，对于阶段性的豁免机制作出精准的判断，类似于我国基本养老社会保障制度的设计，使得房产税管理公平、公正、透明。使得新旧两套政策和交易体系有序的过渡交替，逐步实现制度的平稳过渡，最终实现完美转换。

最后，在新旧房产制度过渡期间，房产税的主要增量在新房，所以，要大力发展于以教育为核心、兼顾职住平衡的大面积的优质房产，满足现在及未来大量多子女、多人口家庭的刚性需求。因此，在城乡建设高质量公立中小学校，并围绕着学校建设大面积的别墅式用房，或旧城改造建设大面积平层住宅，将是新房产税源的主要来源。

当前，房地产经济处于低谷期、转型期，如果土地出让的制度安排没有根本性的调整与安排，按照以往模式，维持土地拍卖价高者得的现状，而不考虑长期的、稳定的税收因素，决定了这个短期性的做法是无法延续的。晚转不如早转，长痛不如短痛。地方经济的良性发展，需要在地方财政与房地产之间架起一道稳固、安全的桥梁。房产税回归受益税是可行之道。