财政史视域的国家治理机制及其走向

（原标题：财政史视域的国家治理机制及其走向）

什么是财政史？按照著名经济学家吴承明先生的说法，它是过去的、我们还不认识或认识不清楚的财政实践。由于财政学本身是密切贴近社会实际的，并且随现实的变化而不断变化，但是比较和检验财政理论，又很难在频繁变动的环境中进行，其责任便落在了“不大发生变化”的财政史上了。

在以财税治理国政这个重要领域中，中国古代先贤们解决了什么问题？所持何种理财观？建立了一种什么样的国家治理机制？以及这种机制在漫长的历史进程中是如何演化的？呈现出怎样的一种发展趋势？这是我所关注的问题。

中国传统国家治理的财政面向

久远以来，中国一直致力建构的，就是一种财政视角的国家治理模式。历代政治和经济改革总是以财政改革为核心内容。在世界范围内，中国的思想先贤们探讨财税问题是最多的，也最早。

在西周政治家和春秋时期的道家、儒家等探求财政问题的时候，与其时间大体平行的古希腊哲人却很少谈到财政税收问题，他们的贡献在另一个方向上——政治、哲学、艺术、宗教神话、自然科学等。

中国人的思维从一开始就定位在顶级的政治和国家治理层次上，从来都是政治的、综合的、社会的和非技术性的思维。相关论述，散见于老子、孔子、孟子以及近世的刘晏、王安石等人的著述中。至为重要的是，这一认识绵延数千年而从未中断，从而积累了丰富的治国理财的经验和技能。应该注意的是，我国当前财政学教学和研究的技术化、工具化倾向，并非来自于中国的文化传统。

中国自先秦以降的国家治理观念和国家治理机制有自己的特点，下面我将予以简略概述。

首先是将财政置于政事之首。《唐会要》强调财赋乃“邦国之大本，生人之喉命”，认为其关系着“天下治乱轻重”；王安石从天下治理的顶级视角思考国家理财问题，“因天下之力以生天下之财，取天下之财以供天下之费”。在中国传统语境中，“天下”是国家、全国的意思。纵观中国历史上的重大改革运动，几乎都以财政改革为重心，理财从来都被置于治国的核心位置，力图通过改进国家理财方式来促进国家治理结构的完善。

其次是，一以贯之地奉行轻税政策。中国先贤对朝廷征收重税、重役，总体上持反对态度，甚至冷嘲热讽，全然否定。老子说：“民之饥，以其上食税之多，是以饥。”这是第一次对朝廷苛重征税提出激烈批评，一下就把税收问题上升到人民生死存亡的高度，这显然是一种政治性考量，而非仅从政府财政需要考虑问题。孔子第一次关注到了民众对赋税的痛苦感受——“苛政猛于虎”，孟子第一次把保障民众“恒产”置于税收之前。类似的例子还有很多，无法尽举。

将经济发展视为税收来源之基础的思想，产生得很早，如孔子学生有若在与鲁哀公对话中，阐述了一个轻征赋税有利于政府收入的增加而不是减少的深刻道理。他奉劝国王将十分之二的高税率降至传统的十一税，进而指出：“百姓足，君孰与不足？百姓不足，君孰与足？”意思是说，如果百姓富足，那么君主自然会富足；反之，如果百姓不富足，君主如何能够真正富足呢？核心表达的是——民富国才富。

轻征赋税和徭役自先秦以降始终是历代朝廷所奉行的国策，中国历史上发生过的数次经济发展的高峰期，无一不是与长期坚持实行轻税政策有关。是轻税造就盛世，而不是相反。

中国传统财税政策，还有一个特点，就是强调征税的适宜性和政府的责任性。如《国语·楚语下》就强调“聚货不妨民衣食之利”，明确指出征税底线应该是不干扰人民正常的生产和生活，实际上阐释的是税收的正当性原则。又如孟子和白圭在2300年前有一个关于何为适宜税率的对话，白圭希望国家征税“二十而取一”，孟子的回答是：“子之道，貉道也。”这里的“貉”，是一个小国的名称，孟子的意思是说，中原国家规模比较大，政府承担的民生、祭祀、城郭宫室建设和百官俸禄的支出规模和责任，远非貉国那样的小国可比，因而“二十取一”是难以满足财政支出需要的。所以他认为，在税率问题上，“欲轻之于尧舜之道者，大貉小貉也；欲重之于尧舜之道者，大桀小桀也”。他在这里所强调的是政府的责任性（accountability），过重的税率与过轻的税率皆不可取，要根据具体国情来确定。

中国古代先贤提出了世界上最古老的财政信条。《礼记·王制》强调“量入以为出”。《大学》中有“生财有大道，生之者众，食之者寡”的说法，这是从财政收支两方面探求财政平衡的问题。增加从事物质生产的人员，减少纳税者供养人员的数量，节约国家财政开支，这是经国久远的理财大道，非权谋小术可比。后世人魏晋之际的傅玄、唐中期的刘晏、杨炎、明之张居正等，都是历史上著名的理财大家，也都提出过自己对财政原则的理解，不仅救弊于一时，也在历史上留下了深刻的印迹。

中国传统财税政策，特别讲求理财之术。“理财”一词最早出现在《易》中：“理财正辞，禁民为非曰义。”孔颖达解释说，圣人理财，用之有节。北宋曾巩解释说，这是“以节用为理财之要”。这种“主流”诠释只是强调了“节用”这一面，未免有失偏颇。对此理解比较全面的是荀子，他主张“节其流，开其源”，关注到了财政收入和支出的协调，而不只是单纯强调某一方面，荀子认为，这才是治国理财永恒之大计。

在实践上，国家理财的各种“招数”层出不穷，有历代理财家的智慧充斥其中。例如，王安石变法中最重要的一项政策“青苗法”，又称“常平新法”，于熙宁二年（1069）颁布实施。它的基本做法是，政府在秋收过后市场供应过剩和物价较低时多购买一些粮食，到次年春季青黄不接时抛售。此举有利于平抑市场粮价，实现跨期稳定供应，同时抑制民间高利贷活动，起到保护、赈济民户及增加政府收入的作用，达到了“民不加赋而国用足”的目标。以现代财政学的眼光来看，相当于“转移支付”“第二次分配”，或给社会提供风险保障等，现代福利国家的思路也就大致如此了。

中国传统财税政策，设置有严格的财政会计核算和财务监督机制。雅各·索尔说，“掌握账簿就是掌握权力”，中国从先秦时代起就建立了内涵于国家治理的“上计”制度，强调财务核算、受托经济责任关系及监督和审计等的重要性。其基本要素有可报告、可问责、可依赖、能解释、知得失、重成效等，当事人需对相关核算事务的后果承担政治性责任，而与西方国家历史上的“财务当责”理念和制度设计相近。在先秦时代还设置了执掌财政统计的官职“司会”，军队中则有专门负责粮饷收支计算的官职“法算”等，这些人都应当具有一定的数学知识，也都各自承担着严格规定的财务责任。

国家是围绕着一个“税”字而存在的，它也就必须处理好与交税者之间的关系。中国古代先贤在这个问题上的思考与西方思想家的观点有些许相通之处。中国正统思想体系对财政的国家治理层次的定位，与西方“财政是庶政之母”的说法相近，也与现代国家通过预算制度实现对国家有效治理的思想实践相通。统治者征税须合于“义”的原则，与斯密的税收教义相通；轻税论为中国先贤最为强调的学说，有充分的经验数据证明其成立，而与斯密和米塞斯等的思想主张相一致。而孟子等人的税收适宜论则与斯密和麦克法兰“适宜税收”的思想主张几乎无缝隙相通，这些都是中国传统文化宝库中的珍品。

但中国传统财政体制亦有缺憾之处，如几乎完全没有涉及征税权、用税权的合法性来源问题，也未涉及征税之前以法律保证人民获得从事生产和维持正常生活状态的财产支配权和税后利益等问题，在这些关键问题上交了历史的白卷。

在中国历史上，财稅大权国君独揽，包括财稅建制、赋税征免、稅项立废、税率确定、稅额增减等，无不由君主自行决定，旁人无权染指。至少秦以后的两千年中，中国的税制和财政体制只有量的变化，而甚少出现实质性变革，这些制度深层次问题在进入近世社会后变得越来越突出。

中国传统社会财政体制的演化趋势

史学家有一种观点，中国历史上发生过多次财政改革运动，总体上有两个特征：

一是“变法不变政”，“法”指理财之术，是政策层面的问题，这个是可以变通的，所谓变法，只能在这个层次上进行；“政”是政体，是政治，这个是王朝的政治核心所在，是绝不能有丝毫撼动的。

二是“挹地方而注中央”，即每当财政出现困难的时候，首先要保障中央的财政来源不可撼动、不可削弱，要削弱就削弱地方，这也是中国传统社会财政体制运作的一个未曾改变过的规律。具体来看，变法不变政，使改革不能彻底，即使旧体制弊端已十分严重，依旧可以得到充分资源的培植；挹地方而注中央，则使得地方资源枯竭，势必演变成挹百姓而注政府，民生难以为继，王朝因此而颠覆。

概括地说，中国传统社会的财政体制的演化趋势主要呈现以下五个特点：

其一，财政资源的支配权保持在最高层，财政责任却落在较低层级人员的身上，极易导致税收秩序紊乱，资源的筹集、使用随意性极强，这是中国皇权专制体制长期延续的根本原因。由于财政资源集中于中央，即中央拥有主导一切事务的权力，在社会秩序出现波动时，必然会全力维持社会秩序的稳定，但随着资源被过度消耗以至于民众负担持续超重、社会公平被长期忽略，最终将会导致社会矛盾的激化。

其二，中央收入和地方收入未做明确划分，各自开支皆无章可循。例如明代的财政制度没有清晰区分国家收入与地方收入，所有的赋税都归朝廷。哪些钱用于朝廷开支，哪些用于地方开支，连起码的或泛泛的原则都没有。资金归类的名词如“起运”“存留”，字面上的意思就是“支付完毕”和“留在原处”，前者指送往缴税地以外的款项，而后者则指留在当地分配的款项。通常“起运”资金指定用来支撑京师及帝国军队的开支，并且为各种各样的国家工程提供经费，而“存留”资金可以视为主要被当作地方经费和地方积蓄，但划分界限并不如此确切无疑。从一个县“起运”的资金出了县界以后，可能供应给府、省，用于地方救荒，相反，“存留”资金有时却被用于朝廷开销。例如北京的大兴、宛平二县的知县，都有责任为京城每三年举行一次的科举考试提供金钱、饮食和文具。由朝廷举办的活动，而随意让地方买单，这便是一例。在历史上，中央与地方的财政分配关系自始至终都是一个难解的问题，而成为统治秩序最终难以为继的一个重要的原因。

其三，预算编制和执行的监督机制的缺失。中央政府从未编制过对自己和对地方政府具有约束力的预算，各级机构的规模和职能漫无边际，中国传统社会中“无限政府”的倾向明显。由于各种资源的向上集中，培养出一个“超大政府”，这样一个政府最终又免不了崩溃，原因就在于大量资源耗费在了不断膨胀的官僚机构上面，对于社会财富的增加却毫无益处，以至于最终支付不起维持这样一个政府的成本。

其四，商人会消耗大量资源以换取自身安全，或直接融入到地方官僚机构中，但中国的商人从未获得过“安全”，政府也从未与商人合作过。商人群体在中国传统社会中长期处于被贬损的地位，直到清代晚期才逐渐有了中国商人阶层的初步崛起。

其五，财政技术管理粗疏和非理性运作，效率低下。例如明朝官员对政府经费特别关注，对于准确性的要求经常达到不切实际的程度。作为一项原则，政府收支在账面上被分解成精确到小数点后十多位的数字，这是一种极累赘的方法，在整个明代都很普遍，直至清代康熙年间才纠正过来。在这种性质的中央与地方的财政关系之下，传统社会财政预算管理的有效性极为有限。

显然，中国传统的财政体制到此时已经愈发显示出其弊端。梁启超在《国家思想变迁异同论》中指出，中国历来“无公法、私法之别。国家对于人民，有权利而无义务；人民对于国家，有义务而无权利”。中国皇权专制王朝的周期性更迭，相当程度上是由于权利与义务的平衡机制的缺失所造成。

胡如雷先生在《中国封建社会形态研究》一文中指出，在中国历史上契约虽然存在，产权交易常见，城镇经济也可实现一时的繁荣，但其“底气”却是虚假和病态的。农民的土地和商人的店铺，只有作为一个赋税单位时才有真实意义，这就决定了朝廷的各种政策只是以权力需要和财政剥夺为基本考量。在这个过程中，是权力而不是法律决定着一切、渗透着一切、牵制着一切，如顾炎武所说的“尽天下一切之权而收之在上，而万几之广，固非一人之所能操也。而权乃移于法”。肆虐的权力给朝廷带来巨大的财政来源，也培植着国家机器过分强大，最终导致整个社会的羸弱化和人民的绝对贫困。

直到清代晚期，传统体制难以维持下去，中国才开始了建构现代国家的努力，包括商人的意愿伸张、1910年资政院的建立、1911年第一部预算的审议等，凡此种种尝试，虽归于失败，却极富有制度演进的张力，此后的中国社会，便一直在朝向现代社会转型的方向而努力。

简短的结论

通过对中国古代至近世国家治理历程的简单梳理可见，至少有三个因素是至关重要的：

首先是建立以财政权的法律约束为基本取向的国家政治结构，历史上哪个国家这一机制建构成功，哪个国家便可一脚踏入现代世界，没有例外。

其次是建立合理以至偏轻的税负上限机制，确保资本的安全、技术、管理创新的资金需求和社会经济的长期稳定增长。

第三是通过法律确认中央政府和地方政府各自承担的公共责任，依照其所承担的责任建构财政体制，并通过法定授权程序赋予各级政府机构及其官员以财政资源的支配权力。所谓现代财政体制，大体如此。

显然，中国在建构现代财政体制的过程中，若想跳出历史周期律的影响，唯有实质性推进现代财政制度的深层次改革，接受现代预算体系的外部约束，建构作为国家治理基础和重要支柱的现代财政体系，以此促进中国现代社会转型的完成。

（作者系天津财经大学财税与公共管理学院教授）