政府投资基金新规：从招商到养商

（原标题：政府投资基金新规：从招商到养商）

2025年的国办1号文首次聚焦于政府投资基金。国务院办公厅印发的《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》，以下简称《指导意见》），提出了25条具体措施，涵盖基金设立、募资、运行、退出的全流程。其中，不以招商引资为目的设立政府投资基金，被认为是新规的一大亮点。

长期以来，各地招商引资都是以“免租”“税收优惠”“奖励补贴”等方式进行。后来，“基金招商”因为合肥等地的成功实践而逐渐成为新的招引方式。但是，政府投资基金的弊端也逐步显现。一些政府投资基金存在资金闲置、投资推进缓慢的问题。例如，辽宁2023年的审计报告显示，某基金资金到位5.02亿元，但累计投入资金仅占到位资金的9.66%。这种资金闲置和低效使用，影响了招商引资的效果和资金的利用效率。

同时，政府投资基金在招商引资中，有时会通过设定返投比例、指定项目投资等方式，使得政府投资基金一定程度上异化为各地产业发展和招商引资的工具和抓手。许多政府投资基金越来越强调投资与招商的联动，甚至成立了招商型的专项基金。这导致不少政府引导基金出现了“招商前置化”“返投前置化”的现象。也就是说，只有当招商部门认为储备项目符合当地招商引资的条件，才会通知引导基金对拟设立的基金进行立项并推动相关工作。这会导致市场资源配置的扭曲。

而且，政府投资基金在招商引资过程中，风险分担机制不够明确，也影响了招商引资项目的多样性和创新性。政府投资基金在退出方面同样存在一定的困难，这会影响政府投资基金的持续运作和招商引资的长期效果。

杜绝在基金招商中的同质化与“内卷”现象，成为此次政府投资基金新规的重要规范方向之一。《指导意见》第十七条提出，不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制，依法依规强化信用约束。优化政府出资比例调整机制，鼓励降低或取消返投比例。突出正向激励政策导向，提振市场投资信心。

显然，《指导意见》的出台将对地方招商引资产生重大的影响。尤其是降低或取消返投比例，有助于引导基金更加注重投资项目的质量和潜力，而不是单纯追求招商引资的数量。同时，也会使政府投资基金在招商引资过程中具有更大的灵活性。

当政府投资基金不再以招商引资为目的，而是更加注重市场化运作和投资效益，这将增强社会资本的信心，吸引更多社会资本参与到地方经济发展中来。过去几年，由于经济下行和地方债的痼疾，以及社会资本的谨慎，很多地方的政府投资基金募资难度增大。

但另一方面，招商引资是目前各地政府设立母基金的动力之一，一旦政府投资基金失去招商引资功能，可能也会影响地方设立政府投资基金的积极性；而很多企业选择地方投资的时候常常以政府投资基金的支持为条件，最终影响地方招商引资工作的推进。

同时，《指导意见》能否妥善落实也具有一定的挑战。比如，《指导意见》强调落实建设全国统一大市场部署要求，但是，仅仅在概念上就存在政府引导基金、政府投资基金、产业投资基金、母基金等名称不同但内容大体雷同的情况，不同基金之间功能区分不够清晰，缺乏差异化发展，难以形成互补和协同效应。

再者，《指导意见》鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制，但招商引资本身就是区域特点明显且容易产生地域竞争的行为，政府投资基金在跨区域合作方面可能会存在合作意愿不足的问题，尤其是目前跨区域合作机制尚不完善的情况下，更难实现资源共享、优势互补和协同发展。

当然，我们也应该看到，《指导意见》的出台，还是会在制度层面对营商环境产生积极影响。让政府投资基金从“招商”转变为“养商”，是《指导意见》的一大目标。《指导意见》强调政府投资基金从过去的“行政主导”变为“市场化运作”；强调从只投资部分重点产业与企业到着力投早、投小、投长期、投硬科技；强调健全建立风险分担与退出机制等，无一不是奔着“养商”的目的而去。招商引资不是“一锤子买卖”，地方政府及产业园区必须与企业共同成长，已日渐成为招商引资的共识，也成为各地打造良好营商环境的方向。

（作者系标准排名城市研究院院长）