（原标题：21解读｜资本市场首部系统性行政处罚标准出炉：鼓励三类行为、严惩四类情形）
21世纪经济报道 记者 崔文静 北京报道 资本市场首部系统性行政处罚裁量标准正式出炉。
继2024年6月7日，证监会发布《中国证监会行政处罚裁量基本规则(征求意见稿)》（以下简称《征求意见稿》）并面向社会公开征求意见后，1月17日晚间，正式版本的《中国证监会行政处罚裁量基本规则》（下称《裁量规则》）出炉，将于2025年3月1日起施行。
《裁量规则》属于规范性文件。其出台一方面意味着证监会、各地证监局、交易所就资本市场违法违规乱象进行行政处罚拥有统一执法尺度；另一方面使得上市公司、中介机构等资本市场参与方拥有对照自查和争取权益的参考依据。
相较于《征求意见稿》，《裁量规则》变化较小，仅有几处细节调整。其中，最大变化在于新增规定：中国证监会及其派出机构认定当事人有多个独立违法行为，均给予罚款的，罚款数额累计计算。
整体来看，《裁量规则》具有诸多看点。
首先，鼓励“吹哨人”，对于案发前主动举报单位违法行为，并且积极配合查处的“吹哨人”，依法减轻处罚。
其次，鼓励“坦白”，对违法事实没有异议，签署认错认罚具结书的，可以从轻处罚。该规定是证监会此番新设，此前并无类似规定。
再者，严惩贿赂、隐藏证据材料等行为，对于存在涉及贿赂，毁损、伪造、篡改证据材料等情形的，将被从重处罚。
此外，建立主要负责人批准或者集体讨论制度。对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，应当经负责人集体讨论决定。
规范行政裁量权是推进法治政府建设的关键一环。《裁量规则》出炉，标志着我国首部资本市场领域系统性行政处罚裁量标准的成型。
“在没有系统性处罚标准的情况下，难免使得不同人员针对类似事件的判罚结果存在轻微差异。如今随着《裁量基本规则》的出台，证监系统行政处罚迎来统一规范，对规范行政执法、稳定市场预期、维护公平正义具有重要意义。”受访专家表示。
《裁量规则》共二十五条，相较于2024年6月发布的《征求意见稿》，变化并不大，相对值得关注之处包括四点。
其中，最大变化在于新增规定：中国证监会及其派出机构认定当事人有多个独立违法行为，均给予罚款的，罚款数额累计计算。
与之相对，彼时《征求意见稿》曾规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款”，此项在正式版本中未再出现。
对于这一调整，受访人士表示，“两项规定并不矛盾，只是从不同角度进行表述。正式版本强调对多个独立违法行为的罚款数额累计计算，能够更好约束上市公司规范自身行为。”
另一个相对重要的调整是：单位实施违法行为的，在判断直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚时，《征求意见稿》列明六大类，包括在违法行为中所起的作用、职务及履行职责情况、知情程度、知情后采取的行动、专业背景、其他影响责任认定的情节；正式版本中，专业背景被删掉，不再纳入认定情形。
与此同时，对于两个以上当事人共同实施违法行为的，《征求意见稿》明确应当将所有当事人作为一个整体，认定主观过错、违法行为和违法所得。正式版本《裁量规则》保持这一规定，同时新增例外情形——但是，法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。
此外，《裁量规则》对证券期货违法行为的违法诉讼给出定义，将其描述为——通过违法行为所获利益或者避免的损失，并且明确应根据违法行为的不同性质予以认定。
从《裁量规则》中，可以窥见监管鼓励情形。其中，几处鼓励值得重点关注。
首先，鼓励“吹哨人”。对于案发前主动举报单位违法行为，并且积极配合查处的“吹哨人”，依法减轻处罚。
具体来看，单位违法的直接负责的主管人员和其他直接责任人员在案发前主动举报单位违法行为，并且积极配合查处的，将被减轻处罚。
其次，鼓励“坦白”。对违法事实没有异议，签署认错认罚具结书的，可以从轻处罚。
该规定是证监会此番新设，此前并无类似规定，旨在激励相关违法违规当事人主动认错，以提高执法效率。
再者，鼓励“自首”。主动供述监管尚未掌握的违法行为，或者配合查处违法行为有立功表现的，将被从轻处罚。
《裁量规则》在设立减轻、从轻标准的同时，对部分行为从重处罚，其中四类行为相对常见并且容易被忽视，值得特别留意。
一方面，抢夺、隐藏证据材料（删除微信记录属于此类）；躲避推脱、拒不接受、无故离开等不配合执法人员询问，或在询问时故意提供虚假陈述、谎报案情；未按照要求报送文件资料，且无正当理由。上述三类行为可以从重处罚。
另一方面，如果违法行为相关事项涉及当事人贿赂情形，将被直接从重处罚。贿赂之下，违法行为容易被放大，惩处力度也较之前书述情形更更胜一筹。
根据证监会有关部门负责人在答记者问中所言，《裁量规则》具有三大突出特点。
特点一，行政处罚裁量更加精准和透明。
《裁量规则》区分不同裁量阶次，细化不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、从重处罚的适用情形。特别是对于罚款有一定幅度的，明确了在法定幅度以内，从轻、一般、从重的分档标准。
这就使裁量更加精准，避免简单地一律就高或者就低处罚，防止过罚不相适应，重责轻罚、轻责重罚，并且能够让人民群众看得明明白白，感受到公平正义。
特点二，体现从严监管的政策导向。
用好法律授权，按照过罚相当原则，严肃惩处重大违法个案，提高违法成本。
例如，对于控股股东、实际控制人组织指使财务造假、通过“伪市值管理”实施操纵、恶意减持套利等情节恶劣、危害严重，且没有从轻、减轻情节的案件，依法适用从重阶次，直至顶格处罚。
又如，在从重处罚情节中，细分八种“应当从重处罚情节”和八种“可以从重处罚情节”，进一步限制自由裁量权。
特点三，坚持处罚与教育相结合。
充分发挥行政处罚教育引导公民、法人和其他组织自觉守法、配合监管的功能。例如，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚。
除前所述，《裁量规则》还有四个细节值得关注。
① 新旧法律选择适用规则体现严监管特点。
在明确“从旧兼从轻” 适用原则的基础上，规定违法行为始于法律、行政法规、规章修改生效之前，终于修改生效之后的，适用新的规定进行处罚。
这意味着，不论违法行为何时开始，只要结束时新法已经生效，即按照新法判罚。比如，企业存在欺诈发行，初版招股书于新法实施前提交，终版提交时新法已经实施，判罚按照新法执行。
② 对于行刑衔接，《裁量规则》明确“先行后刑”“先刑后行”“刑事回转”三类情形，并分别列明处罚情况。
对于“先行后刑”的情形：违法行为涉嫌犯罪，移送司法机关时已给予没收违法所得、罚款的，移送文书中应当写明没收违法所得、缴纳罚款情况。
对于“先刑后行”的情形：违法行为构成犯罪被判处罚金后，对该违法行为还需要给予行政处罚的，不再给予罚款。
对于“刑事回转”的情形：违法行为涉嫌犯罪，移送司法机关后，对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，依法进行处罚。
③ 对于两个以上当事人共同实施操纵市场、内幕交易等违法行为的，先整体认定后分别处罚。
具体来看，首先将所有当事人作为一个整体，认定主观过错、违法行为和违法所得，然后根据各当事人在共同违法中的地位、作用，明确分别承担没收违法所得、罚款的金额。
但是，如果法律、行政法规、规章已经对共同违法行为规定了独立罚则的，则按照相应罚则处理。
④ 建立主要负责人批准或者集体讨论制度。
对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，应当经负责人集体讨论决定。适用《裁量规则》可能出现明显不当、显失公平，或者客观情况发生变化，需要调整适用的，应当经证监会主要负责人批准或者集体讨论决定。
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