21深度｜特朗普归来，“大考”刚刚开始

（原标题：21深度｜特朗普归来，“大考”刚刚开始）

21世纪经济报道记者吴斌 上海报道

2021年1月，“国会山骚乱”事件震惊全美，时任美国总统特朗普黯然退场。彼时无人料到，四年后特朗普会卷土重来，高通胀下底层民众的不满让特朗普成为美国第二位非连续执政的总统。

当地时间1月20日，特朗普宣誓就任美国总统，他发表了为第二个任期奠定执政基调的就职演讲，誓言要美国利益优先，为美国开辟“黄金时代”，打击“激进、腐败的建制派”，同时赦免了约1500名“国会山骚乱”暴力分子。

驴象两党愈发激烈的博弈成为美国政治极化的生动注脚。特朗普撤销近80项拜登政府的行政命令，实施联邦法规冻结以控制官僚体系，解雇部分不合格联邦官员并暂停国税局新员工招聘，要求全职联邦工作人员返回办公室现场办公，加大石油和天然气生产以降低能源成本，结束联邦政府对公民的言论审查，取消拜登期间将古巴移出“支持恐怖主义国家”名单的决定等。

引人关注的是，特朗普在关税、俄乌冲突等问题上刻意模糊，“特朗普交易”遭遇逆转，美元大跌，非美货币大涨。虽然特朗普的“变脸”有些意外，但其实一切都在情理之中，竞选时期的戏剧性口号“功成身退”，上任之后特朗普必须转向务实。

随着特朗普2.0正式拉开大幕，一个更加现实的问题已经浮现：特朗普如何在重重阻力中推进经济政策？归来的特朗普能否“让美国再次伟大”？

新官上任三把火

正如此前的“预告”，特朗普“新官上任三把火”烧得格外旺盛。

上台首日，特朗普签署了一系列行政令，其中包括美国退出《巴黎协定》；宣布南部边境进入国家紧急状态，并派遣军队抵御所谓非法移民“灾难性入侵”；宣布国家能源紧急状态，加大传统能源开采，结束拜登政府“绿色新政”，撤销电动车优惠政策以拯救美国传统汽车工业；建立对外税务局，对外国进口产品加征关税；宣布美国政府将只承认男女两个性别；将“墨西哥湾”改名为“美国湾”；将扩张美国领土，把美国国旗插上新的地平线；将把美国宇航员送往火星。此外，特朗普宣布将从2月1日起对从加拿大和墨西哥进口的商品征收25%的关税。

复旦大学中国研究院副研究员刘典对21世纪经济报道记者表示，特朗普的第二任期以高调的“紧急状态”开局，围绕移民、能源和经济等核心议题推出了一系列激进政策，试图通过危机治理和权力集中，快速推进自己的施政目标，同时将民族主义与经济保护主义作为政策基石。这些优先事项短期内可能提振经济和增强其支持者的信心，但从长期来看，潜藏着巨大的社会撕裂、国际孤立和民主制度削弱的风险。

从领土扩张到火星计划，再到治理架构的重塑，表面上特朗普的一些政策充满激情与雄心，但背后充满了实际执行的难题和潜在争议。刘典认为，这些提议更多是服务于特朗普个人政治形象的象征性政策，而非完全可行的战略规划。

特朗普认为，美国政府面临信任危机。多年来，激进而腐败的既得利益集团从美国公民身上攫取权力和财富，而美国的社会变得破碎不堪，“几乎无可救药”。美国政府甚至无法应对简单的国内危机，在为外国提供源源不断的军援时，却无法为本国人民提供庇护。

另外，特朗普在非特殊时期，宣布国家边境紧急状态和国家能源紧急状态意味深长。在刘典看来，特朗普精准抓住了美国人对“危机”的集体焦虑。从通货膨胀到移民问题，再到能源短缺，他以极具煽动力的语言将这些问题描述为对国家生存的直接威胁，并用“腐败的既得利益集团”作为矛头所向。“他们攫取了权力和财富，我要将这些夺回来，还给你们——真正的美国人！”

乍一听，这似乎是一场针对腐败的正义行动，但仔细推敲，刘典认为这更像是特朗普为权力集中所布下的棋局。他不仅要解决问题，还要确保整个过程完全掌控在他手中。比如特朗普提到要新设一个“政府效率部”，名义上是为了解决官僚冗余，实际上却是进一步强化总统权力，确保政策执行不被掣肘。

在刘典看来，特朗普的姿态发生了微妙的变化，从以往的“进攻者”形象转向了“掌控者”的角色。如果说他在第一任期更多的是对体制发起猛烈抨击，那么这一次，他试图通过制造危机感巩固自己的权威。他的逻辑很简单：通过塑造“只有我能解决问题”的形象，让每一项政策显得迫在眉睫、不可或缺。比如他宣布南部边境进入国家紧急状态，并将非法移民称为“灾难性入侵”。这是他竞选承诺的延续，但更是危机管理的一个典范。通过把问题形容得越严重，特朗普在决策中获得的自由度也越高，反对声音自然也会被削弱。

得与失

对于特朗普而言，一系列强硬的政策并非没有副作用。

例如，在能源政策上，特朗普再次打出了“紧急状态”的牌。他明确宣布国家进入“能源紧急状态”，称拜登政府的“绿色新政”是“对美国经济的致命打击”，并承诺立刻撤销电动车优惠政策，大幅扩大传统能源的开采。他强调，美国需要依靠石油和天然气的巨大储量重新填满战略储备，并以此作为重振制造业和出口经济的核心战略。

回归传统能源能够在短期内提振相关行业的经济表现，同时进一步巩固特朗普在保守派选民中的支持率。但刘典提醒，这种激进转向也可能带来严重的环境后果，并使美国与国际社会在气候议题上的分歧进一步加深。更重要的是，特朗普用“紧急状态”包装能源政策，为自己绕过国会直接推动这一战略提供了合法性，但这也意味着更多权力被集中在总统手中，未来的政策平衡或许将被打破。

特朗普的危机治理模式不仅是在政策执行层面“快刀斩乱麻”，更是一种对民众心理的把控，他通过塑造危机感，将问题简单化、迫切化。

特朗普对“紧急状态”的频繁动用，背后隐藏的逻辑远不止“高效执政”那么简单。刘典分析称，特朗普新设“政府效率部”看似是为了削减官僚机构的冗余，但实际上，这一机构可能会成为总统权力进一步扩张的工具。通过危机管理，他有机会绕过常规的权力制衡机制，以更快的速度推进他认为“至关重要”的政策。这样的治理风格固然能让选民感受到特朗普“立竿见影”的能力，但也可能导致行政权力的过度集中，让政策制定缺乏透明度与监督机制。

危机治理虽能赢得短期支持，但其长期风险不容忽视。刘典警告称，无论是移民问题、能源政策，还是治理结构的调整，特朗普的政策大多以牺牲协商与平衡为代价。如果危机成为治理的新常态，政策执行的空间虽被打开，但随之而来的可能是更多的社会撕裂、国际孤立以及制度稳定性的削弱。

“大考”刚刚开始

在上任前，特朗普喊出了一系列豪言壮语，但就职伊始的政策实际上更为克制，关税、俄乌冲突等问题仅给出了模糊的表态，特朗普没有祭出大规模关税，也没有重提“24小时解决俄乌冲突”。

特朗普仅空洞地表示，他将立即开始全面改革美国的贸易体系，以保护美国工人和家庭。不会向美国公民征税来让其他国家富裕，而是向外国征收关税和税收来让美国公民富裕，他将使美国“再次成为一个制造业国家”。

在刘典看来，特朗普用刻意模糊的方式调整他以往那些大胆的承诺，为未来的政策推进留足了回旋空间。特朗普对关税问题的“隐退处理”尤为显眼。在竞选时，他曾多次放话，要对中国进口商品加征10%的关税，对墨西哥和加拿大的商品征收25%的高关税，并成立“对外税务局”，专门负责重新改造美国的贸易体系。然而，在就职演讲中，关税几乎只是一句带过的“保护美国工人和家庭”。这一明显的语调转变，并非特朗普突然放弃了他的保护主义立场，而是他有意将这一议题搁置，为后续的外交博弈留下操作空间。对于特朗普来说，关税不仅是一种政策工具，更是一个谈判筹码。他可能希望通过保持模糊，在未来的国际谈判中灵活使用，用关税施压以换取更有利的条件。

事实上，关税在特朗普竞选期间发挥了更大“口号”作用，而进入实际执政阶段，特朗普有更重要的事要做，民主党政府因高通胀阴霾被选民“抛弃”的教训还历历在目。

在浙商证券首席经济学家李超看来，就当前民调来看，关税不是美国选民的核心议题，且潜在的再通胀压力也对关税政策形成制约。大规模加征关税可能对通胀产生较大上行压力。彼得森国际经济研究所（PIIE）测算，如果美国对所有国家加征10%关税（假设不存在贸易对等报复），可能会对2025年美国通胀形成0.64%的上行影响；如果存在对等报复，可能上升至1.34%。自2024年9月份美联储降息以来，美国CPI增速自2.4%反弹至12月的2.9%，对特朗普关税政策形成掣肘。从非制造业PMI物价指数等领先指标来看，CPI未来仍有进一步上行压力。

展望未来，李超认为，特朗普短期新政可能优先关注国内民生问题，除了移民、油价议题外，短期和民生息息相关的财税议题也有较高重要性，当前美国国内财税问题隐患仍存。

财政预算问题方面，美国2025年财政预算并未通过，当前以“临时预算（CR）”方式维持政府运转。拜登在去年12月21日签署了当前临时预算案，有效期至2025年3月14日，意味着特朗普需要协调国会在3月14日前通过新的预算法案以防止资金中断。

债务上限问题也再度逼近。2023年1月，美国达到了31.4万亿美元的债务上限，国会立法将债务上限搁置至2025年1月。截至1月16日，美国未偿公共债务总额达到36.2万亿美元，约束回归后美国财政部将进入“债务发行暂停期（DISP）”，使用公务员和邮政服务退休基金、财政部外汇稳定基金、财政部现金余额（TGA）等资源来临时提供政府支出。美国国会研究服务部1月16日的报告显示，应急手段或将在2025年第二季度耗尽，美国财政部将无法履行其支出义务。

更重要的是，减税是特朗普核心政策主张，其2017年《减税和就业法案》中大部分条款将在2025年底到期。由于上述法案需要国会的参与，而共和党在国会立法优势并不明显，二季度前将这些法案通过“和解”程序打包通过可能是特朗普的最优先事项。

“让美国再次伟大”挑战重重，前路特朗普仍有诸多难关待闯。从政治层面来看，“打破规则”的特朗普已经重塑了美国，但在经济层面，特朗普面临更大挑战，真正的“大考”才刚刚开始。