积极财政要综合考虑可持续性和健康发展

（原标题：积极财政要综合考虑可持续性和健康发展）

“我国财政政策有实施扩张的空间，但要谨慎使用。财政支出的每一笔钱都是真金白银，若支出需求大且仍要推进‘减税降费’，可能会导致财政资金不足而依赖借债。因此，发挥积极财政政策作用，需要综合考虑财政的可持续性和健康发展。”11月4日，中国财政科学研究院院长杨志勇在接受经济观察报专访时表示。

10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称《建议》）正式发布，其中明确提出，发挥“积极财政政策作用，增强财政可持续性”。

杨志勇说，在宏观经济治理视角下，《建议》突出了积极财政政策和财政可持续性。这是“十五五”时期更好发挥财政在国家治理中基础和重要支柱作用的内在要求。《建议》还明确了税制改革的关键方向：完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平。

杨志勇说，保持合理的宏观税负水平，需要从公平税负中找增量，让有能力的纳税人缴纳与其能力相称的税额；需要在新税源中找到税收增量；需要规范税收优惠政策，减少相应的税式支出；需要适应新情况，加快税制建设步伐，并做好相应的税收征管工作。同时，要以提高财政可持续性和健康发展为目标，谨慎使用财政政策空间，避免因过度减税降费导致财政压力过大而依赖借债。

杨志勇说：“随着新动能出现，新经济逐渐成长为新税源，但如果税制建设长期滞后，那么新税源就无法有效转化为税收收入。同时，旧动能所支持的传统经济税源本来就在萎缩，常规税收收入提供的能力已经在下降，如果没有相应的税制建设，未来税收收入的筹集就会面对较大的挑战。”

《建议》还提及“加强财政科学管理”“深化零基预算改革”“加强财会监督”“增强地方自主财力”“编制全口径政府投资计划”等政策方向。杨志勇认为，在此次财政相关改革内容中，“加强财政科学管理”这一表述不仅包含一般意义上的管理，具有统领作用，更有改革的内涵。深化零基预算改革作为其中一部分，目前全国各地及包括财政部在内的16个中央部门已开展试点。上述改革方向虽与党的十八届三中全会时期表述有所不同，但改革逻辑一以贯之。

|访谈|

经济观察报：此次《建议》提出“保持合理宏观税负水平”，与此前政策表述中的“稳定宏观税负”有何区别？

杨志勇：“保持合理的宏观税负水平”与过去“稳定宏观税负”既有区别，也有联系。

宏观税负是否合理，并非简单指向税负水平的提升或下降，而是要与财政职能和国家治理需要相关联。从数据来看，2017至2024年，宏观税负水平持续下降。2017年，中国开启大规模减税降费，当年的财政收入占GDP的比重降至20.36%，这是实施积极财政政策的需要。此后，宏观税负水平持续下降，2024年财政收入占GDP的比重降至16.29%，税收收入占GDP之比更是降至12.97%。

税负水平受经济社会发展水平、政府职能范围等多种因素影响。若政府在民生保障等方面支出需求大，而现有收入不足以支撑，那么提高宏观税负就有其必要性，这是从“需要视角”的考量；从“供给视角”来看，税负水平还需要兼顾纳税人的承受能力。最终选择要平衡“需要”与“可能”，因此合理宏观税负是一个中性概念，需根据实际情况，尤其是支出需求来确定。

保持合理的宏观税负水平，需要从四方面发力：一是公平税负中找增量，让纳税能力与税额匹配；二是在新税源中挖掘税收增量；三是规范税收优惠政策，减少税式支出；四是需要适应新情况，加快税制建设步伐，并做好相应的税收征管工作。同时，要以提高财政可持续性和健康发展为目标，谨慎使用财政政策空间，避免因过度减税降费导致财政压力过大而过度借债。

经济观察报：《建议》提出规范税收优惠政策，应如何理解？

杨志勇：当前税收优惠政策存在一些需要优化的地方，税收优惠政策要与经济发展形势相结合。比如，随着经济形势变化，需要对税收优惠政策进行规范，一些到期或不符合当前形势的政策应停止，对与改革一致的则可制度化。

以经济结构调整为例，在新旧动能转换过程中，新经济正成长为新税源，若税制建设长期滞后，那么新税源就无法有效转化为税收收入。同时，旧动能所支持的传统经济税源本来就在萎缩，常规税收收入提供的能力已经在下降，如果没有相应的税制建设，那么未来税收收入的筹集就会面临较大的挑战。

从历史上看，农业税的取消以及工业税负的变化也反映了税收政策随经济结构变化和行业发展调整的必要性。在调整税收优惠政策时，需综合考虑行业发展的不同阶段、公平竞争、政策可持续性等因素。形成共识的过程可能复杂艰巨，但调整是必要的。

经济观察报：与规范税收优惠相关的一个问题是地方政府的各类补贴问题，在“十五五”统一大市场的建设中，如何平衡地方政府发展经济的积极性和规范性的关系？

杨志勇：一段时间内，一些地方政府把不规范的财政补贴当作财政竞争的抓手，最常用的就是“财政奖励”，即按照企业所缴纳的地方税收，全额、半数或按约定比例返还。无论何种形式，实质都是财政返还，都会冲击税法统一，是用不规范的减免税把招商引资引向歧路。

不规范的财政补贴，根子在于地方政府的行为逻辑：先把当地经济总量撑大，换取更大规模的GDP。但拼经济不能唯GDP，高质量发展才是第一要务。GDP固然重要，但高质量发展需要的是符合新发展理念、结构优化、就业友好的GDP。针对地方政府的行为，要在保护其发展经济积极性的同时进行有效约束。中央制定政策不是要把地方管死，而是要体现政策的引导作用，鼓励地方用更好的公共服务、更优的基础设施、更佳的营商环境作为招商引资的重要抓手。

财政补贴政策要与全国统一大市场建设相适应。看待财政补贴应持理性态度，财政补贴要符合国际经贸规则的要求，只要做到经营主体一视同仁，并把绩效排在首位，就可能成为有效政策工具。这需要有效落实规范财政补贴政策体系的建设任务，约束地方政府滥用财政补贴政策的行为，大力推进财政科学管理建设。

经济观察报：此次，《建议》还涉及与个人所得税及资本利得税等个人收入相关的内容，该如何看待？

杨志勇：与发达国家相比，目前我国个税占税收收入比例偏低，纳税群体相对较小，且存在免征额较高、专项附加扣除较多等情况。与国际上以所得税为主的国家相比，我国个税制度存在差异。

未来若要提高税收在财政收入中的占比，同时兼顾公平与效率，需对个税制度进行优化。在综合所得与分类所得相结合的税制下，收入来源多元化的人可能会面临税负相对较高的情况，如劳务所得、特许权使用费等扣除和税率设置问题，以及个体工商户在增值税和个人所得税方面的税率问题。这些问题都需要进一步调整。

由于涉及国际税收、市场公平以及社会财富传承等多方面复杂问题，资本所得税和遗产税的调整需谨慎。因为资本所得税调整带来的负担可能会被转嫁，遗产税征收则面临财产统计困难等问题，因此在考虑税收调节时，不能单纯依赖加税，而应综合考虑税收筹集的财政收入功能、公平性和征管成本等因素，更多地通过社会保障和公共服务来实现公平目标。

经济观察报：若是要“保持合理宏观税负”，那么积极财政是否会在赤字等方面有更大力度？

杨志勇：我国财政政策有实施扩张的空间，但要谨慎使用。财政支出是真金白银地支出，若在支出需求大且要减税降费的情况下，可能会导致财政资金不足而过度依赖借债。因此，发挥积极财政政策作用需要综合考虑财政的可持续性和健康发展的关联性。

当前我国赤字率处于一定水平，即使赤字率保持不变，GDP的增长也会带来赤字总量的增加。合适的赤字率仍需综合评判。

在财政政策中，保持支出强度的同时，优化支出结构至关重要。一方面，要优化支出结构，确保资金用在关键领域；另一方面，要保障重点支出。我国民生支出占财政支出比例较高，全国财政支出中有七成用于民生，有的地方基层“三保”加上民生支出达到80%以上。未来若要维持合理的宏观税负水平以保障民生等支出，需在支出结构上进行合理安排。同时，要强调党政机关过紧日子，将有限的资金优先保障民生等重点领域。

经济观察报：“十五五”时期，积极财政依然是主基调，如何理解《建议》提出积极财政、财政科学管理的内涵？

杨志勇：在宏观经济治理视角下，《建议》突出了积极财政政策和财政可持续性。这是在“十五五”时期如何更好地发挥财政在国家治理的基础和重要支柱作用的内在要求。作为宏观经济政策的一环，财政政策会根据经济形势的变化而作相应优化。同时，增强财政可持续性至关重要，财政正常运行是财政政策发挥作用的重要前提，也是为党和国家事业提供充分财力保障的内在要求。

在此次财政相关改革中，“加强财政科学管理”这一表述相比以往有显著不同。它不仅包含一般意义上的管理，更有改革的内涵。深化零基预算改革作为其中一部分，全国各地和包括财政部在内的中央16个部门已经在试点，试点内容包含诸多改革举措，这使得“财政科学管理”这一概念更加突出，具有统领作用。与党的十八届三中全会时期相比，上述改革在表述上虽有不同，但改革逻辑一以贯之。

经济观察报：《建议》提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”，这会涉及哪些相关的改革内容？

杨志勇：财政不只是简单地收钱和花钱行为。财政收支体现政策要求，体现国家治理的方向。事权问题和财政密切相关。中央与地方的财权事权关系是财政改革中的关键问题，这样的改革难度大，需要进一步全面深化改革来推进。

当前，有的地方反映财力不够但承担支出责任过多的问题。对这些问题，一方面要通过增加地方收入、减少地方支出，如上收部分中央事权等方式，让地方少花钱；另一方面，消费税等税种的改革被视为增加地方财力的途径，但实际操作面临诸多挑战。

例如，消费税部分税目留给地方，可能遇到征管较难的问题，如对个体户销售烟酒等终端征管难度大，而且这种方式，税额只是在财政内部转移，并不增加财政资金总量。“十四五”时期，中央财政对地方转移支付总额近50万亿元，最近连续三年每年超过10万亿元。简单地说，中央财政把本级收入基本给地方了，还得“借钱”转移支付给地方，中央财政的担当可见一斑。消费税如何实现征收环节后移并下划给地方，除了要考虑征管问题之外，还需要考虑到中央财力的减少问题，需要考虑不同地方的横向财力变化问题，同时可能需要结合扩大征收范围的消费税制改革进行。

经济观察报：从2021年至今，“零基预算”反复出现在重要文件和会议报告中，这意味着什么？

杨志勇：一些地方改革经验表明，零基预算改革可以有效促进预算资金的统筹，提高财政资金效率，进而推动财政政策效能提升。在原先基数不合理的背景下，零基预算能够带来显著的收益。比如，以往支出效率高、绩效好的项目可以继续支持，而那些绩效低或无绩效的支出项目则可能被削减甚至取消。

从财政科学管理视角来看，零基预算改革不仅涉及财政部门，还牵涉所有使用财政资金的各地方各部门，需要各个部门对提高财政资金效率达成共识，在共识基础上，通过做好政策评估工作，依据充分即可推进改革。接下来，中央其他部门要在财政部等16个中央部门率先进行零基预算改革试点的基础上，深入开展零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，通过改变预算编制中的不合理基数，打破财政资金分配的既有利益格局。

经济观察报：《建议》首次提出“全口径政府投资计划”，怎么理解这一提法？

杨志勇：编制全口径政府投资计划旨在将政府投资账目算得更清楚。过去政府投资多集中在基建领域，散落在各个部门，资金来源分散，不仅不容易对政府投资项目进行有效管理，而且不易把握政府投资总量，不利于宏观调控。编制全口径政府投资计划，可以更清楚地看到政府各种投资，便于对所有财政投资资金投资进行统筹。《建议》提出“加强财政资源统筹”，也是朝着解决财政碎片化方向努力，目前存在部分资金使用碎片化和效率低下现象，统筹财政资源可以更好地发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。

经济观察报：《建议》提到“以经济建设为中心”，如何理解经济增长、市场活力的重要性？

杨志勇：在“十五五”期间，经济增长和强调以经济建设为中心至关重要。当前面临诸多财政挑战，如房地产市场税收能力薄弱、新兴产业尚未成为主要税源等，需要通过做大经济蛋糕来解决税收总量问题，而不是在现有小蛋糕内进行分配争夺。市场活力是关键。市场有活力，才能更好地促进经济发展，解决财政面临的诸多问题。政策需要为经济增长和市场活力提供更好的政策环境，比如如何创造更好条件，让经济大省可以更好地挑大梁。