财税法治：中国需要一部 《财政基本法》

“2014年是财税立法取得了重大进展的一年,也是对未来的财税立法奠定重要基础的一年。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文对21世纪经济报道记者表示。

这一年召开的十八届四中全会通过了依法治国的决定。决定虽然没有单独论述财税立法,但是对财政资金的使用、财政预算、财政税收、央地关系都有提及。财政部部长楼继伟在解读十八届四中全会精神时指出:“依法理财是依法治国的重要组成部分。”财税立法的重要性可见一斑。

在过去的一年里,财税立法驶入快车道。其中,财税立法领域最重大的事件即是《预算法》的审议通过,这部久拖不决的法律修订案得以通过。新修订的《预算法》将于2015年1月1日实施。此外,税收法定的原则和理念得以强化 ,《环境保护税》等一些单行税种的法律制定和修订正在加速推进。值得注意的是,事关央地关系的立法也得到重视并且相关研究已经展开。中共中央政治局6月30日审议通过的《关于深化财税体制改革总体方案》,拟从预算管理、税制结构、央地关系三方面推进改革。方案称,新一轮财税体制改革需于2016年基本完成重点工作和任务,于2020年基本建立现代财政制度。财税改革的推进也对财税立法提出更高的要求。

“中央提出凡属重大改革要于法有据,财税改革方案已明确了改革路线图和时间表,未来会有一系列的重要财税法律出台。”施正文对21世纪经济报道记者表示。

《预算法》修订通过:从管理法到控权法

在财税专家看来,《预算法》的修订通过是2014年间财税法领域最为重要的事件。修订后的《预算法》将于2015年1月1日施行,这将推动中国建立全面规范、公开透明的预算制度。

“《预算法》从数量上来看仅仅是一部法律,但是从立法理念上来看,修订前是一部管理法,修订后强调对公权的监督,是一部控权法。”施正文对21世纪经济报道记者表示,“它初步建立了一个法治预算的架构,为法治国家、法治政府的建设奠定了一个基础。”

从立法理念上来看,修订后的《预算法》的立法目的是“为了规范政府收支行为、强化预算约束”;而修订前的表述则是“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控”。

“《预算法》修订方面理念发生很大的变化,过去的《预算法》是政府管理之法,修订后是变成了管理政府之法。” 北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文对21世纪经济报道记者表示。

在具体条款上,新修订的《预算法》弥补了现行《预算法》的一些缺陷,并将近年来财政领域的一些改革以法律的形式予以肯定。原《预算法》于1994年通过,涉及预算的编制、审查、批准、执行、调整、决算和监督等内容。随着中国公共财政体制的逐步建立,原《预算法》已出现明显的滞后性:对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。

同时,部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和政府采购等改革陆续推进。这些改革也得以在此次修订的《预算法》中得以确定。此外,一些前瞻性的改革也在《预算法》中提出。如修订后的《预算法》在完善政府预算体系、建立跨年度预算、规范地方政府债务管理等方面取得了重大突破。

当然,修订后《预算法》也存在一些争议。如《预算法》允许地方政府发行政府债券,但是对政府债券规模实行控制和额度管理,并且限定发债主体只能是省级政府。

对此,北京大学光华管理学院刘俏对21世纪经济报道记者表示:“未来以省级为发债主体会形成一个扭曲的定价机制,评级机构不敢给任何省份AA的评级。”他认为,在实行规模控制的情况下,会出现双重竞合关系:省和中央有竞合关系,省和市县也有竞合关系,从单重竞合变成双重竞合,其中会有许多套利、寻租机会。

“虽然新《预算法》还存在一些遗憾,但是我们不能否定新修订的《预算法》取得的重大进步。”刘剑文说。

税收法定原则有望落实

财税法领域另外一个重大事项是税收法定原则有望得以落实。十八届三中全会明确提出要“落实税收法定原则”。2014年12月22日提请审议的《立法法修正案》草案二审稿,对全国人大及其常委会专属立法权中的税收基本制度作了进一步细化,规定税种、纳税人、征税对象、计税依据等税收基本制度只能由法律确定。

我国的税收立法权属于全国人大及人大常委会,但在1984年和1985年全国人大两次将部分税种征收权授权给国务院。据21世纪经济报道记者统计,在我国现有18个税种中只有个人所得税、企业所得税和车船税3个税种是全国人大立法征收的,其他增值税、消费税等15个税种目前是全国人大授权国务院通过制定税收暂行条例来征收。

“财税立法不仅仅要是人大层面的立法,还要看国务院层面的立法。由国务院所推进的税收政策条例同样是财税立法的一个重要组成部分。”施正文对21世纪经济报道记者表示。

刘剑文认为,加快税收立法的步伐,需把税收的暂行条例不失时机地上升为法律,提高立法的质量。“落实税收法定原则应该有时间表和路线图,并不是一夜之间把所有的行政法规上升为法律。”刘剑文对21世纪经济报道记者表示,2020年需建立现代财政制度的,而现代财政制度顶层设计就是法治。从这个意义上来说未来几年关于税收的暂行条例,都要陆续上升为法律。

在单行法方面,《房地产税法》和《环境保护税法》的立法备受关注。11月初,《环境保护税法》草案已经形成并报送国务院。《房地产税法》则争议较大,但是随着不动产登记制度的实施,这一制度已为房地产税的征收打下基础。

“十八届三中全会中关于税制改革强调的是房产税和环境保护税的立法问题,因此落实税收法定原则是以房产税和环境税先行的。这两个法律立法先行之后,其他的立法会逐步跟上。”刘剑文说。

央地关系需立法规范

关于央地关系的讨论,十八届四中全会发布的决定指出:推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。对此,刘剑文表示:“对于中央和地方事权的关系,我们要走法治的轨道。这个大方向是没有问题的,但是在时间和步骤上还需要一些研讨。”

此前,中央政治局2014年6月30日通过的财税改革总体方案拟从预算管理、税制结构、央地关系三方面推动财税改革。其中前两者的进度较快,而后者则进度稍慢。

刘剑文认为,三项改革都有时间要求并且有紧密关系:三者之中,预算制度改革需先行,(预算制度改革)解决收支的公开透明问题,这可以为税制的改革扫清障碍,赢得民众更多的理解。“收支不公开、不透明,那么税制改革会受到很大的阻力。税制改革之后,国家的总体财力得以确定,这个时候再确定各级政府的事权和支出责任划分就顺理成章了。”

事实上,《宪法》对央地关系做出过原则性的描述,但目前尚没有具体的法律专门规范政府间的财税关系。我国宪法第三条规定:中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。实践中,各级政府多以文件形式而非必要的法律权威和约束力来处理政府间关系,导致各级政府事权频繁变更。这增加了各级政府间的博弈机会与谈判成本,与此同时制度的可预期性、稳定性不足。

2014年,政府和民间层面对于央地关系的讨论都在展开。12月1日,财政部长楼继伟在《人民日报》上发表署名文章《推进各级政府事权规范化、法律化》,文章对推进政府间事权规范化、法律化的必要性及基本思路展开论述。文章建议,在修订《预算法》的基础上,还应制定《财政基本法》、《财政转移支付法》等实体法,围绕规范中央和地方财政管理,明确各级政府财政管理权限、各级财政收支范围、政府间转移支付等内容。“这是一个积极的信号,表明我们的主管部门在考虑通过立法来推动财政体制改革。”施正文说。

施正文在12月初参加了一个《财政基本法》的研讨会,研讨会的成员来自财税法学界的专家及全国人大预算工委人士。研讨会认为,在我国很有必要开展《财政基本法》的研究,建议在深入研究的基础上努力推进《财政基本法》的立法。

“在财政领域需要一部龙头法,即《财政基本法》。它需要解决财政领域的一些基本问题,如政府间的关系、政府收支等内容。”刘剑文对21世纪经济报道记者表示。(编辑 谭翊飞)