PPP进入公立卫校，盈利还是公益?

这是一项对各方都有好处的合作吗?

位于江苏苏北某省辖市的公立中等卫校的领导班子,在3个多月来一直讨论这个话题。

这个始建于上个世纪五十年代的公立卫校正面临着一个前所未有的重大选择,这将牵涉到学校性质的根本变化。原因是,市卫校是市政府力推“PPP”项目中的一个。

将一个公立市级中等卫校推动PPP合作,不仅在当地是首创,在全国卫生和教育系统也相当罕见。

“接到上级的指令后,我们研究了很多次,也征求过很多方面的意见,但无论从哪个角度看,维持现有状态可能是最好的选择,”市卫校一位资深副校长对21世纪经济报道记者表示,“作为一个基层的中专学校,我们实在想不出来,做PPP对学校的发展到底会带来什么好处,也想不到会对投资方产生什么利润。”

PPP项目的另一方,是总部位于南京的著名民企三胞集团,近几年正大手笔布局医疗产业,与全国各地的30多家医疗机构开展了深度合作。

有知情人士透露,在三胞集团内部,一位拥有博士学位、曾在江苏省发改委、国家医改办担任处长的副总裁是其PPP项目进入公立中等学校的主要推动者。

截至2014年底,谈了已有3个月的当事诸方均对21世纪经济报道记者表示,“还在谈。”

本报记者 王海平 江苏报道

为何地方热衷PPP?

21世纪经济报道记者获悉,上述苏北省辖市推出的某开发区污水处理项目,是江苏首个地方政府与社会资本合作的PPP项目,包括了投资方收购已建成运营的一期项目(2万吨/天)和投资扩建二期项目(共7万吨/天),总投资约1.36亿元。

当地参与的人士介绍,构建适度盈利的财务机制是PPP项目的核心,而上述项目核心中的核心则是污水处理费的核定。

在前期的制度设计中,污水处理服务费价格的确定以实际总投资和污水处理量为基础计算,并在项目商业运营日起的第二个财政年度起,根据电费、人工成本等物价指数,按照约定调价公式及时测算、适时调整,有效保障项目收益并“防止暴利”。

南京卓远城镇化研究中心负责人吴健对21世纪经济报道记者分析,融资是中国政府大力推行PPP的根本原因,特别是地方政府债务加剧、融资平台出现瓶颈的关键时刻,地方政府需要引导民间资本,拓宽城市建设融资渠道。

据审计署公布的数据,截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元,负有担保责任的债务2.9万亿元,可能承担一定救助责任的债务6.7万亿元,总额近30万亿。而2013年中国国内生产总值56.88万亿元,以国际公认的债务安全线60%为标准计算,中国政府各类债务占GDP比重约为53%,已逼近安全线。

根据总债务率指标计算,截至2012年底,全国政府负有偿还责任债务的债务率为105.66%。若将政府负有担保责任的债务按照19.13%、可能承担一定救助责任的债务按照14.64%的比率折算:我国政府总债务率为113.41%,国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值为90%-150%。

因此,政府债务已到了中值水平,债务风险巨大,进入“必须要解决的地步”。

而按照国家新型城镇化规划,到2020年,我国城镇化率从2013年的53.7%达到60%,需要资金估算为42万亿元来完成剩下的17%,需要巨量城建类投资。

2014年7月末,广义货币(M2)余额达到119.42万亿元,创历史新高,这意味着“政府没钱,市场有钱”。因此,怎样用市场的钱来满足巨额的城镇化发展资金需求,成为各级政府考虑的问题。

国土资源部发布的《节约集约利用土地规定》已于9月1日开始实施,这也是中国首部专门就土地节约集约利用,进行规范和引导的部门规章。

上述《规定》中明确,“国家扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。经营性用地应当以招标拍卖挂牌的方式确定土地使用者和土地价格。同时禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款”。

这也意味着,地方政府推行土地财政体制被进一步限制,而近2年来政府慢慢减少对房地产的干预,使得房地产价格又进入“新常态”,这更进一步激发了土地财政危机。

另外,根据卓远城镇化研究中心的估算,从地方政府债务余额支出投向来看,市政建设占比近35%,交通运输设施建设占比35%,两者占比高达70%,因此,只有解决好这两者的资金需求,才能满足城镇化发展的需求。

吴健认为,PPP这一模式具备先天的替代性,大额投资、有一定的现金流、投资周期长、收回投资周期长、有专业的市场化投资人等鲜明特点,因此,国家才将融资方式重点转向了PPP。

吴认为,PPP不仅仅是一种投融资模式,更是一种市场化机制,是一种追求社会公共产品价值最大化的理念实践方式,特别适合地方城建基建中的大项目。

21世纪经济报道记者获悉,江苏已有9个PPP项目列入全国示范,占全国项目的三分之一,总投资约527.6亿元。

被“捆绑”的学校

在江苏,上述苏北省辖市是响应PPP项目的最积极地级市,也是江苏最早推出PPP项目的地方之一。

这是因为,PPP项目的推动可在一定程度上减少政府在公共领域的投资。对地方而言,这也是PPP合作的带来的“最大好处”之一。

以市卫校而言,仅国家规定的“生均经费”就需要市财政每年投入超过千万。但事实上,据卫校所在地财政系统的一位官员介绍,市财政已很多年没有投入这个“生均经费”了。

所以,目前维持卫校常规营运的仍是来自每年学生的学费和住宿费,“这是默许的一个做法。”上述副校长对21世纪经济报道记者解释。

而之所以成为市政府的PPP项目,则是来自三胞集团在谈判中的主动索求。

当地政府参与谈判的一位官员对21世纪经济报道记者介绍,市政府与三胞集团开展PPP合作中前期推出了4个项目,包括某广场、某森林湿地公园、某医院,但在双方沟通中,三胞集团主动提出增加市卫校作为合作项目。

“我们想不出合作会为对方企业带来什么好处,如果纯是公益,那么会有更好的合作方式。”上述副校长对此解释,学校总资产大约3亿元,尚有各种欠债1个亿 ,近几年的收入和支出基本保持均衡。

如果在PPP合作中三胞集团接手,那么就意味着原本市财政对学校每年的固定公共投入(包含历史上的欠债)改由企业来承接,但学校毕竟不同医院,无法产生更多实惠的效益,在更多的程度上反而是“用钱投入”的单位,即使是所谓的行业培训或其他活动,从创造利润的角度来看,实际是可以忽略不计的。

据参与谈判的一位人士介绍,市卫校认为,“从学校的角度而言,最大的担忧是学生就业,而自建立以来卫校的学生主要都在本地/周边消化。”

三胞集团则认为,“集团在全国有30多家医院,可以大量安排就业”。市卫校则无法理解这个说法,因为,“现在社会上的医学毕业生都难找工作,何况我们仅仅是一个中专学校”,上述副校长对21世纪经济报道记者表示。

“学校班子现在思想高度统一,在是否PPP合作上最终要看市政府的态度,不过总体上要以学校利益为第一。”

事实上,双方目前接触洽谈已超过3次,但截至当下仍无实质性进展。

三胞集团执行副总裁、对外合作管理中心总监金锐对21世纪经济报道记者表示,“尚在论证中。”

对三胞集团而言,参与市卫校PPP项目是一个公益还是盈利项目,金锐对此没有发表评论。

(编辑:马娟,如有意见和建议请联系:wanghp@21cbh.com;majuan@21cbh.com)(编辑 马娟)