改革是解决地方债务问题的良药

——访上海财经大学中国公共财政研究院学术委员会主席蒋洪教授

经济进入新常态,财政收入增长放缓至个位数,而刚性支出压力不减,现在无论是中央还是地方都面临较大收支压力。同时,地方债进入还本付息高峰期,加剧了政府财力紧张状况。

十八届三中全会将财政上升至国家治理的基础和重要支柱的高度,财税改革将引领新一轮全面深化改革的突破。新预算法在2014年的十二届全国人大常委会第十次会议上获得表决通过,标志着预算改革大幕拉启,政府财政收支行为将更加规范。接下来,税制改革、中央和地方财权事权划分将提上日程。就政府预算与地方政府债务问题,本报记者日前采访了上海财经大学中国公共财政研究院学术委员会主席、全国政协第十一届委员会委员蒋洪教授。

解决地方政府债务的根本是明晰财务边界

记者:《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)为解决地方债问题指明了方向,控制增量,化解存量。财政部要求在1月5日前将未偿还债务统计数据上报。有报道说,地方政府上报的债务总额会较2013年6月大幅上升。对此您怎么看?2015年地方债的风险有多大?

蒋洪:如果中央让地方报,债务肯定会出现增加的情况。地方债肯定有风险,这种做法会让风险显现出来。风险本来就存在,并不会因为地方报了才存在。按照中央的做法,会更清楚地掌握地方债的数字,这是件好事。

现在既有的各方面制度促使地方政府去借债。第一,让地方政府做很多事,但给地方政府安排的资金十分有限。第二,地方政府有做政绩的冲动,总是想获得尽可能多的资金,做更多的事,这会促使地方政府直接举债。第三,债务决策机制存在问题,过去的机制是需要花多少钱由政府行政部门来定,至于以后还钱不是现在需要考虑的。从主政官员角度考虑,将来在什么地方、在什么岗位,都是不确定的,这也决定了对未来还钱并不十分在意,而是过于着眼于当前,只要能借到钱,有政绩就可以了。

记者:现在地方债数量达到18万亿元,纳入预算口径后,对预算管理会有怎样的影响?

蒋洪:对预算管理来说,要尽可能让债务显性化。如果不纳入预算,整个政府上级对下级心里没底。现在要求纳入预算,至少有了一个机制,在预算管理方面保持由上至下的控制力,能够约束下级政府借钱的冲动。一般情况下,每个借债人都应有自我约束的机制。现在的问题是地方政府自我控制的机制没有,只能由上级来控制。因此,第一步先摸清地方借了多少债,再采取措施实现地方举债让上级了解,然后,再要举债必须经过上级同意。

记者:治理地方债采取的是“开前门堵后门”的方式,但目前存在大量的隐性负债问题,地方政府出于对债务问责的考虑而少报或瞒报。另外,有些债务甄别仍然不清楚,这种情况对于预算管理会有哪些影响?将地方债纳入预算,最重要的是解决什么问题?

蒋洪:下级政府少报瞒报,变着法来借钱,会使得很多债务得不到及时处理,演变成潜在的债务信用危机。这会对银行造成影响。现在隐性债务显性化是一件好事,将问题暴露出来,但能否解决不单是显性就能处理的,必须从机制上加以解决。如果要让地方政府成为一个对债务负责的人,基本条件就是财务边界必须清楚。换句话说,欠了债必须用自己的钱还。这要求明确地方的财权。

记者:现在的地方债务都是由中央兜底?

蒋洪:是的,这也是为什么地方政府难以成为理性的借债人的原因。现在存在两个问题:一是地方政府为什么不负责审慎地借债;二是如何保证地方政府用钱的冲动能够得到有效的抑制。如果要让地方政府负责,财务就必须独立,资金不能随便被拿走,借债必须用自己的钱偿还。没有独立的地方财政,就不可能负责地借债。要做到这点,地方政府的收入必须非常明确。换句话说,中央政府不能随便地把地方政府的收入调走,地方政府也不能随便从中央政府拿到钱。如果做不到,地方政府不可能成为理性的借债人。除了地方财政必须独立外,地方政府要受到当地百姓的制约,因为真正对债务负责的是地方的纳税人。

离开这两点,借债不可能是理性的,地方政府会有债尽量借。现在的制度设计是,既然地方政府不能成为理性借债人,就只能由上级统一安排。问题是指望本身就有强烈扩张欲望的上级政府来控制下级举债,债务问题还是无法从根本上得到解决。

因此,债务显性化迈出重要一步,但是如何从根本上解决债务问题,避免危机,还需要制度上的改革。

收费收税借债都必须纳入法制化轨道

记者:当前,一方面中央提出积极财政政策要更加有力,另一方面土地出让金减少,中央和地方面临较大收支压力。为此,中央提出要盘活存量。您是如何看待盘活财政存量的?

蒋洪:盘活存量是指分布在地方政府部门单位里的存量资金要集中统一使用。在财政管理和资金管理方面,朝更加集中的方向运作。相对于放开,集中可能更好些。改过去是改革,改回来也是改革,只不过是不同时段不同的看法。

记者:那么,您对积极的财政政策是如何理解的?

蒋洪:我们称呼积极,术语叫扩张性财政政策。把更大的份额放在政府的口袋里,让政府花更多的钱,这就是积极的财政政策。不要认为积极两个字就好。这又是个怪问题。积极财政政策,意味着更多的财政收入财政支出。一个国家的协调发展是政府和市场的协调发展,如果政府控制得太多,支配份额太大,会不协调的,会挤压经济的其他部分。

记者:您对财政部和发改委力推的政府和社会资本合作(PPP)有何看法?

蒋洪:如果我们的法律系统、产权保障不是很健全,这方面真正做起来还是很困难的。实际上这涉及制度的改变。我们要朝着更加市场化的方向走,政府要压缩收支规模,划定自己的活动范围,减少对市场的干预。这包括一系列的经济措施,包括政府与市场的关系,中央与地方的关系。这些方面的问题不解决,实施的效果都不会太好。改革方案都是整套的问题,不是某个方面的单一改革问题。

记者:最后请您谈谈对未来财税改革的展望和建议。

蒋洪:中国的改革开放是从认清政府与市场的相互关系这个着眼点出发的。历史给我们的教训是:政府不是万能的。政府不能包揽一切,政府只能做市场做不了的事,做不好的事。所以,我们的财税改革要围绕着这个基本精神。从政府与市场关系来说,我们政府要从不适当的介入领域退出,特别是从经营性的领域退出。否则,经济会缺乏活力。财税改革要降低税收负担,减少政府支出规模,限制政府在经济事务方面的权力。无论是资金使用还是资金筹集,都需要一个成熟的制度。制度本身是对政府权力的限制。

收费收税借债都必须纳入法制化的轨道,这样才能加以控制,才能依靠这个机制走上良性轨道。这是解决问题的根本办法。