市场经济法治化道路的实践与探索

从1992年10月党的十四大提出建立社会主义市场经济体制算起,我国的市场经济发展已走过二十余年时间。在市场经济条件下,企业的生产经营,摆脱了计划经济的行政指令控制,通过市场这只“看不见的手”,通过竞争机制和价格杠杆的作用,来进行资源配置。为保障市场机制的有效运行,在我国经济转轨之初,为市场经济立法的任务就明确提了出来。

当时我国经济领域制定的法律仅有《全民所有制工业企业法》、《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《会计法》、《土地管理法》等有限的几部,市场主体、市场秩序、行业监管等方面的法律仍大多处于空白状态,已制定的法律受当时认识水平局限,也难以适应建立市场经济的发展需要。市场经济的法治化道路就是在这样的基础上起步的。

社会主义市场经济体制建立时期的经济立法:1993-2003

1993年11月,党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,对社会主义市场经济体制进行整体设计,并在第九部分《加强法律制度建设》中提出了加快经济立法、到世纪末初步建立社会主义市场经济法律体系的目标,要求“抓紧制订关于规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障、促进对外开放等方面的法律”。

从那时起,市场经济立法大踏步前进,形成了一波为市场经济集中立法的高潮。围绕初步形成社会主义市场经济法律体系的目标,八届全国人大常委会立法规划创纪录地提出了152件立法项目,包括115件拟届内审议的一类项目和37件研究起草、成熟时安排审议的二类项目。

为加快法律起草进度,全国人大有关部门、国务院有关部门、最高人民法院、最高人民检察院以及中央军委、总政治部等都承担了相应的法律起草任务。这些法律项目中,规范市场经济方面的法律总数达到50件,占三分之一。实现了我国法制建设特别是经济法律体系建设的一次飞跃,经过八届全国人大五年的努力,累计制定法律和法律问题的决定118件,其中公司法、合伙企业法、反不正当竞争法、消费者权益保护法等一大批重要法律从无到有,市场经济初步实现了有法可依。

在市场经济法律体系初步形成的基础上,1998年党的十五大进一步提出了实施依法治国基本方略,到2010年形成中国特色社会主义法律体系的战略目标。九届全国人大期间,常委会立法规划再次提出89件立法项目,包括63件一类项目和26件二类项目,经济领域的相关立法继续摆在首要位置。

同时,按照中国特色社会主义法律体系的法律部门设计,原来政治、经济、文化等领域的法律分类进一步明确为宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门。

其中,民法商法作为规范民事、商事活动的基础性法律,经济法作为国家管理经济活动的法律,与市场经济体制直接相关,行政法、社会法等部门中不少法律也有着密切关系。据统计,1993-2003年的八届、九届全国人大两届任期内,全国人大及其常委会通过的法律和有关法律问题的决定231件,其中关于市场经济体制或相关的立法项目超过100件,占到将近一半。

梳理市场经济体制建立十年间的经济立法,主要是围绕1993年宪法修改精神,以形成市场经济法律体系框架为目标,按照急需急用的原则,制定出台一批基础性、综合性的重要法律。

一是规范市场主体的法律。

主要用来规范市场主体的组织形式和法律地位,对企业主体的规范从原来按所有制形式转变为按责任形式进行立法,保障和明确市场主体的权利和义务。比如1993年制定的公司法、1997年制定的合伙企业法、1999年制定的个人独资企业法等。这些法律的制定保障了各类市场主体依法设立和规范运作,促进了以公有制为主体的多种所有制经济的共同发展。

二是维护市场秩序的法律。

主要包括市场准入、商品和劳务交易、合同签订和履行、物权取得与变更以及公平竞争、维护消费者权益等方面法律。比如1993年制定的产品质量法、反不正当竞争法、消费者权益保护法,1994年制定的广告法,1999年制定的合同法等。这些法律的制定促进了公平、公正的市场规则和竞争有序的市场体系的形成。

三是加强宏观管理的法律。

包括加强和改善政府宏观调控,加强对一些特定行业管理等方面的法律。比如1994年制定的预算法,1995年制定的人民银行法,以及农业法、城市房地产管理法、民用航空法、煤炭法、电力法、保险法、证券法等具有较强行业管理色彩的法律。这些法律的制定对转变政府职能,加强和改善政府宏观管理发挥了显著作用。

四是加强社会保障的法律。

主要包括在市场经济条件下为职工提供社会救济、劳动保护、社会保险等方面法律。比如1994年制定的劳动法,2001年修改的工会法等。

五是促进对外开放的法律。

包括1994年制定的对外贸易法,2000年前后陆续修改的外商独资企业法、中外合作经营企业法、中外合资经营企业法“外资三法”,适应了加入世界贸易组织的现实需要。

这些经济领域法律的出台,基本实现了在市场主体、市场交易秩序、宏观调控、劳动与社会保障等主要领域的有法可依,也为各类法规规章、规范性文件以及司法解释等配套法规的制定提供了基本遵循,为社会主义市场经济体制奠定了法律基础。

社会主义市场经济体制完善时期的经济立法:2003-2013

2002年11月,党的十六大再次明确到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法目标。2003年10月,党的十六届三中全会全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,把全面推进经济法制建设作为完善社会主义市场经济体制的重要内容,明确要求按照依法治国的基本方略,“着眼于确立制度、规范权责、保障权益,加强经济立法”。

这一时期,随着主要经济法律陆续出台,经济领域立法进入相对平稳的发展时期。十届和十一届全国人大常委会立法规划提出的立法项目分别为76件和64件,低于八届和九届时期的152件和89件的数量,也低于八届和九届实际审议129件和124件的数量。随着各领域立法的统筹推进,市场经济领域的立法项目的数量和占比也有所下降。具体来说,经济立法重点围绕以下领域。

一是完善市场主体和中介组织制度。

主要是适应市场主体多样化、规范化发展的要求,进一步完善各类市场主体的行为能力和责任能力。比如2005年修改公司法、2006年修改合伙企业法和制定农民专业合作社法,2007年修改律师法等,这些法律的制定和修改对激发市场主体活力、促进有序经营发挥了积极作用。

二是完善产权制度。

主要是按照产权明晰的要求,保护公有、私有等各类产权权益,促进以公有制为主体、多种所有制经济共同发展。比如2007年制定的物权法,2008年制定的企业国有资产法、2010年修改著作权法等,对各类财产权进行有效保护,维护了人民群众切身利益。

三是完善市场交易制度。

主要是促进公平竞争、规范市场交易行为、保障交易安全等方面的立法,比如2004年修改的票据法,2006年制定的农产品质量安全法、反洗钱法,2007年制定的反垄断法,2012年制定的旅游法等。

四是完善宏观调控和市场监管。

主要包括金融、税收、投资等领域的一些法律,比如2003年修改的中国人民银行法、商业银行法,2005年修改的证券法,2005年和2007年修改的个人所得税法,2007年制定的企业所得税法、城乡规划法,2009年修订的保险法、邮政法、统计法等。

五是完善劳动就业和社会保障制度。

主要是保护劳动者和公民合法权益、维护社会和谐稳定的法律,比如2007年制定的劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法,2010年制定的社会保险法等,这些法律的制定有效推动了民生改善,促进了和谐社会建设。此外,在对外开放、促进可持续发展等方面也陆续制定了一些相关法律。

同时,与市场经济发展阶段相适应,这一时期的经济立法有一些自身特点。

一是突出抓好法律体系中支架性法律立法。

按照中国特色社会主义法律体系的要求,立法中重点抓了若干在法律体系中起支架性作用法律的制定。比如,为保障国有资产安全、防止国有资产流失,完善国有资产管理体制,按照坚持社会主义基本经济制度、巩固和发展国有经济的宪法精神,2008年10月制定了企业国有资产法,建立了国有资产监督管理的基础性制度。

又比如,为加快建立和完善城乡社会保障体系,更好维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益,强化对社会保险的监督管理,2010年10月制定了社会保险法,对基本养老、基本医疗等各项社会保险制度作了全面规范,使广大人民群众共享发展成果,促进了社会和谐稳定。

二是强化保障改善民生等社会领域立法。

比如,针对劳动合同领域侵害劳动者合法权益问题较为普遍的情况,在劳动法的基础上,2007年制定专门的劳动合同法,通过完善劳动合同制度,明确劳动合同双方当事人的权利和义务,加强了劳动者合法权益保护,此外还制定了就业促进法、劳动争议调解仲裁法等法律,促进了劳动关系的和谐稳定。

又比如,针对社会保险权益保障不到位、统筹层次低等问题,2010年及时制定出台社会保险法,较好地解决了社会制度中的突出问题。比如,针对旅游市场秩序混乱,零负团费等市场顽疾横行,旅游者权益得不到保护等问题,2013年专门制定了旅游法,为整治旅游市场秩序、保护旅游者合法权益提供了法律依据。

三是加快了法律的修订和清理工作。

随着市场经济深入发展,原来计划经济时期制定的很多法律明显不适应市场经济发展需要,不少市场经济初期制定的法律与后来制定的法律不相一致,还有一些法律不能适应实践快速变化,都对及时修改清理法律提出了明确要求。

比如,2012年修改的证券投资基金法,就是适应居民财富管理市场的快速发展,将基金业发展初期制定的基金法进行了全面修订,首次规范了私募基金,为基金业更好发挥居民财富管理功能明确了法律依据。

又比如,针对不少法律严重滞后于实践发展的问题,2009年全国人大常委会一揽子对59部法律的l41个条文进行了修改,包括全民所有制工业企业法等多部法律中关于计划经济、指令性计划等条款,有力地解决了现行法律规定中存在的明显不适应、不协调问题。比如,2007年制定的劳动合同法,虽然实施时间并不长,但由于劳务派遣行业无序发展,原来规定难以适应,2012年及时对相关条款进行修改,加强了劳动派遣的规范管理。

这一时期的最大立法成就,是如期完成了党的十五大提出、十六大、十七大重申的到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法目标,国家的经济建设、政治建设、文化建设等各个方面实现了有法可依。经济领域立法,作为法律体系的重要组成部分,主要支架性法律也已经制定出台,再加上各类配套的行政法规、地方性法规等日益健全,为完善市场经济体制发挥了支撑作用。

全面深化改革和全面推进依法治国双重背景下的经济立法新常态

2012年11月,党的十八大提出,要完善中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法,其中经济领域立法仍然是重点之一。去年10月,党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对到2020年的重要领域和关键环节改革进行全面部署,强调经济体制改革是全面深化改革的重点,发挥市场在资源配置中的决定性作用。按照重大改革要于法有据的要求,三中全会部署的336项改革任务,需要制定、修改或废止法律的项目有70多件,涉及修改公司法、税收征收管理法、反不正当竞争法、证券法、商业银行法等一系列经济法律。今年刚刚召开的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,首次提出了建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家的总目标,强调市场经济本质上就是法治经济,对继续加强市场经济立法提出了明确任务。

全面深化改革和全面推进法治,都需要于法有据、立法先行。随着改革的全面深化和法治的深入推进,市场经济立法的任务面临的任务依然繁重,立法方式、立法理念等也将有所转变。

一是更加注重立法决策与改革决策的有机结合。

长期以来,我国法律的起草和制定往往滞后于改革实践,改革试点并经实践检验后再用法律的形式固定下来,可以称为一种确认型立法。这是与我国“摸着石头过河”的改革模式是一致的。但随着改革的深入推进,改革进入攻坚期和深水区,各种利益矛盾相互交织,立法不能再仅仅是对改革实践的被动适应、事后确认,而是要更多地发挥引领和推动作用,用法治来助力改革深化。

同时,由于现在社会主义法律体系已经形成,在改革举措实施之初就需要考虑到现行法律的规定,及时通过法定程序推进相关法律的立、改、废,使重大改革于法有据,使改革始终在法治的轨道上运行。比如,2012年12月和去年8月,为推进行政审批制度改革,加快政府职能转变,创新对外开放模式,经国务院提出议案,全国人大常委会先后通过两个决定,分别授权国务院在广东省和中国(上海)自由贸易区暂时停止调整部分法律规定的有关行政审批项目并在三年内试行,对实践证明可行的,再修改完善有关法律。

又比如,三中全会决定中提出的推进工商注册便利化、股票发行注册制等改革举措,就涉及对公司法、证券法等法律法规的修改,也是要依法按程序提请修改公司法、证券法之后再实行。当然,立法也要主动适应深化改革的需要,积极研究改革中涉及的立法问题,使改革决策与立法决策更好结合,使改革与法治相互促进。

二是更加注重法律制定与法律修订的共同推进。

法律体系本身就不是静态的、封闭的,需要随着改革的实践不断完善。法律的数量越来越多,改革的力度越来越大,需要修订的法律也就越来越多,法律的修订期限也不断缩短。从历届来看,每届人大修改的法律快速增加趋势,从七届的5件到八届的16件再到近几届的每届40件左右。本届全国人大常委会立法规划确定的68件立法项目中,修订的法律占到41件,首次超过半数,其中第一类47件立法项目中,修订的法律就占到33件。在立法规划以外,也还有大量的法律也需要及时修订。可以说,全面深化改革,全面推进依法治国,也需要全面修改完善现行法律。在继续加快制定法律体系欠缺的相关法律的同时,今后法律的修订包括清理等将成为常态。

三是更加注重法律可操作性与针对性的充分体现。

长期以来,全国人大的立法重点是综合性、基础性法律,很多法律条款不多,规定得比较原则,操作性不够强。近几年来,随着法律体系的形成和基础性法律的出台,立法的重点将是充实细化现有的法律,增强法律条文的可操作性,使法律更实用。比如,今年8月全国人大常委会刚刚通过的预算法(修正案),就对原来的预算法作了82处修改,原预算法的79条也增加到101条,对预算范围、预算编制、预算公开、地方政府债务等问题进行了大量细化规定,法律的操作性明显增强。

又比如,正在审议的广告法(修订草案)针对现行广告法很多规定过于原则,约束力不强以及对一些新问题、新情况缺乏规范等问题,较大幅度补充完善广告准则,明确界定构成虚假广告的具体情形,大大细化了法律相关条款。今后,在法律修改中,针对某些具体领域或者对特定问题,细化原来的原则性规定,补充、修改、完善与实践不适应的法律条款,增强法律的可操作性,也将会成为立法的常态。

(作者单位:全国人大财政经济委员会)