政府数据开放首先要推动职能改革

政府数据开放是一种责任。政府不明确如何开放、也没有足够的财政支撑整个建设成本,但又必须向公众开放数据。通过数据运营公司去探索开放,是一条可行路径。但是,哪些公司具有成为数据运营公司的资质?如何监管这些公司?究竟何时可以推动数据全面开放?这些都需要谨慎探索。

本报记者 陈宝亮 北京报道

当数据价值逐渐深入人心,政府部门本身的高价值数据愈发引人关注。

今年两会期间,多位代表、委员提案建议“政府应开放大数据”。而在国际上,美国2010年已向全社会开放政府数据;2013年,八国集团则签署《开放数据宪章》。

“中国各政府部门建设了垂直的IT架构,这种模式追求的是垂直管理效率。但各部门之间相互独立,这也导致了数据很难对外开放。”3月27日,易华录信息技术股份有限公司(下称“易华录”)智慧城市BG副总裁王云峰在接受21世纪经济报道记者采访时表示,数据开放首先要把这种垂直、烟囱式的IT架构转变为网格式。

政府IT架构需转型

《21世纪》:作为国内智慧城市的生力军之一,易华录对政府开放数据的诉求有什么理解?

王云峰:作为央企华录集团的控股上市公司,我们目前在全国参与25个智慧城市项目,这些项目覆盖人口超过5000万人。

智慧城市可以看作是中国政府部门的转型,即从管理型政府向服务型政府转型。同时,这个过程中解决了省市县水平综合管理IT工具不足的问题,更为未来构建全面网上虚拟社会做好数字化基础。

如果用IT架构来呈现这种转型趋势,那么未来政府部门的IT架构一方面是面向政府各内部的管理平台,另一方面是面向公众的服务平台。而支撑两大平台的核心则是数据。所以,目前智慧城市的建设,都是在为日后的数据运营搭建架构。

但是,智慧城市涉及到20多个政府部门。过去这些部门都针对自己的管理体系建设了IT设施,不同部门之间的IT设施并不互通。这种IT架构与“以省市县三级为管理单元”的政府管理结构不对等。后者更需要扁平化的架构。现在,大家呼吁政府开放大数据,但很少有人能看到这种政府IT管理工具与体系之间的矛盾。目前整个产业界都无法给出一个统一的、能够从目前的IT架构向未来平滑演进的方案。这是政府数据开放最大的难题。

《21世纪》:国外有什么可以借鉴的地方?

王云峰:不同国情所需要的方案迥异。相对来说,国内政府IT系统改造的压力较大。在短时间内,我们要将原来数字城市体系下积累的数据、业务流程、应用改造成互联网模式的应用呈现给公众,就需要吃透中国原来数字城市阶段的东西,在此基础上采用互联网的业务模式、IT工具进行优化和整合。而不是照搬国外的IT系统。国外企业把国外的方案拿过来,容易出现水土不服的情况。

智慧城市的建设我们可以借鉴国外的部分模式,但是系统的打造无论从界面、流程到数据的开放都只能自己摸索。

两种数据的集中模式

《21世纪》:目前易华录做过的案例中,是否已经有一些政府数据开放的案例?

王云峰:2013年,我们与山东临朐县签约了全国首个智慧城市项目,项目总投资2.4亿,共三期工程,目前第一期已经投入运营。

在这个案例的设计中,我们辅助临朐当地政府把原来分属于各个委办局的IT设施集中到一个数据中心里,希望将隶属于不同委办局的数据实现融合、穿透,通过政府服务工作流系统打通政府的内部管理平台、外部服务平台。未来临朐可以利用各个“委办局”的数据,来实现城市的网格化管理、综合治理。

目前第二期正在建设中,将在环保、园区、社区各方面启动内容建设,主要是社会服务。而第三期的内容,则主要为公交、金融、质检、食品安全、智能家庭、文化建设等领域。

《21世纪》:这个案例的实施有什么经验可以总结?

王云峰:为了推动智慧城市建设,临朐成立了“智慧城市建设管理办公室”,把隶属于各委办局的IT管理职能集中到了这个办公室。类似于政府的IT服务专业管理公司。然后,大家一起牵头把各委办局的IT架构、数据迁移到一个数据中心里。

这个数据中心很小,他们只用了18台物理刀片服务器就完成了所有建设,原来需要80台服务器,而且还节省了不少能源、土地。

现在全国很多地方也在成立“智慧城市建设管理办公室”,但这种对管理体系的变革肯定会遇到不少阻力,需要有魄力的推动改革。

集中之后的架构可以看成两个部分:政府管理数据集中向上,即政府部门的工作、运营数据,要集中到管理者这里;对外服务数据则集中向外。

用户可以通过一个呼叫中心,找到政府的所有部门,就像运营商的“10000号”客服电话一样。通过这个呼叫中心,政府可以根据公民的投诉来对各个委办局进行透明考核,同时也可以根据公民意见进行政府的工作改进。

很多人以为,来自政府各部门的数据最精准、高价值。但事实上,通过政府服务的服务平台跟民众互动,可以获得更真实、精准、具有时效性的数据。很多人都忽略了这一点。

《21世纪》:县域范围的集中会不会太小了?

王云峰:目前,关于IT设施的集中,业内有三个主流观点,集中到省、集中到市、集中到县。

在易华录看来,政府的IT设施的功能分为管理、服务两个方面。至于服务的IT设施,完全可以全部集中起来,甚至是全国一个服务平台。当然为了实现的便捷和快速性,以省为单位也是容易实现的。我们所有智慧城市项目中,涉及到大众服务的部分都是用位于公网上的阿里云,统一向全国开放。这也有利于政府数据向全社会开放。

至于管理的功能,最好是能匹配目前的行政机构,每个行政机构,其实需要留存一些本地化数据,实现本级数据本级集中、本级处理,这更符合目前的国情。

智慧城市的建设,最好是把管理职能、服务职能统筹考虑。服务能力可以大范围集中,管理职能最好符合行政区划。两个职能之间做好数据的融合、打通。这样最利于改革的推进。

监管命题

《21世纪》:数据开放能带来什么价值?有这方面的案例吗?

王云峰:2014年,易华录与辽宁省公安厅交通安全管理局合作了一个项目。交管局把所有的数据开放出来,我们通过整理、清洗、加密等方式,把这些数据变成服务。比如,车辆的年审信息、保险、事故、违章数据可以直接查询;基础罚款的缴费,也可以通过网银、支付宝等网上支付实现,车主不用再去车管所。更精准的路况信息,也可以向公民呈现。

《21世纪》:数据开放的过程顺利吗?

王云峰:如何把数据开放出来,是最大的问题。如果不了解公安系统的IT架构,根本不知道数据如何拿出来,更不用说要在符合公安系统、法律要求的规则下,对数据进行清洗、存储、处理,建设与公安系统对接的服务平台。互联网企业目前并没有专业的团队来做这些事情,也缺少相应的积累,还是一个产业细分的问题。

但对易华录来说,我们从2001年以来参与公安、交通系统的IT建设,可以说这两个部门全国有200多个城市的IT系统建设易华录都是参与的,我们了解这些系统。

更重要的是,开放数据的同时,如何兼顾安全?服务公民的同时,如何保护公民隐私?目前,我们国家的法律、标准都不完善,不可能一步到位,只能谨慎的去探索路径。

《21世纪》:辽宁交管局的案例中,这些数据服务是免费向所有人开放的吗?

王云峰:部分是免费的,也有一部分是收费的。有一点需要指出,在国外,政府向企业采购数据开放所需要的IT架构、解决方案,所有费用由政府埋单,然后数据向公众免费开放。

但在国内,一方面我们没有成熟的开放方案,另一方面,地方政府目前很难有足够的财政来支撑这笔费用。所以,在辽宁的案例中,易华录投资建设、并且承担平台的运营费用。我们承担所有数据开放的成本,并保证安全。

在这一过程中,我们针对部分数据开放业务收取费用,以支撑我们的投资。当然,具体的收费标准、未来如何通过这些盈利进一步推动数据开放还在探索。最终会实现数据的免费开放。

《21世纪》:如果政府都采用这种合作模式,把数据交给第三方公司,那么会带来一个很大的问题,谁来监管目前的这些数据运营公司?

王云峰:所以说,政府数据开放是一种责任。政府不明确如何开放、也没有足够的财政支撑整个建设成本,但又必须向公众开放数据。通过数据运营公司去探索开放,是一条可行路径。但是,哪些公司具有成为数据运营公司的资质?如何监管这些公司?究竟何时可以推动数据全面开放?这些都需要谨慎探索。(编辑 卢爱芳 施建)