土地供应用长期规划抑制短期利益冲动

近日,国土资源部网站发布了土地利用管理司负责人对房地产用地调控政策的解读。这个解读是对前不久两部委下发的《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》的细化,它进一步强调,支持自住和改善性住房需求;土地供应要把握稳定、均衡的总基调,不搞“饥饿供应”,避免大起大落;地方政府应根据市场供求情况,及时调整土地供应规模。

地方政府作为主要的供给方,是重要的土地市场主体,当然应该根据市场供求情况调整供应规模。但是,对于地方政府如何定位,如何评估供求情况,存在不同的理解。一种定位是,地方政府是追求利润的市场主体,那么,它们应该在地价高的情况下增加供应,而在地价低的情况下减少供应。另一种定位是,地方政府是负有维护市场稳定职责的市场主体,是土地市场的稳定器,那么,他们在地价低的时候可能也要增加土地供应,因为市场价格主要反映短期供求情况,作为市场稳定器的政府应该根据长期供求情况进行规划并操作。

显然,后一种定位才是合理的。但是,在实际运行中,地方政府却常常陷入到前一种定位中去。土地出让是地方政府非常重要的收入来源,它们难免有促涨地价、增加收入的意愿,变成追求利润的市场主体。他们促涨地价的方法主要有两个。

其一是在房价增长放缓时减少土地供应。例如,2012年多数城市房价涨幅低,还有环比下降的情况,这一年住宅用地供应是同比下降,使住宅用地单价还能有所上涨。2012年住宅新开工面积同比下降,与当年土地供应减少、土地价格不降有一定关系,结果是2013年住宅竣工面积低增长,房价大幅上涨。去年土地市场的情况与2012年类似。地方政府的这种做法,造成了土地供应大起大落,不利于地产市场平稳健康地发展。

其二是维护合作伙伴——开发商——的利益,减少他们高价拿地的后顾之忧。例如,全球金融危机爆发后,房地产市场一度低迷,有地方政府收回开发商之前购买的土地,理由当然是他们长期不开发,但客观效果是开发商不用再缴纳土地出让金,缓解了资金压力。今年,又可能有地方政府为开发商减轻土地占用资金的压力。两部委的《通知》提出,在房地产供应明显偏多的地方,可以转换未开发房地产用地的用途;地方政府可以整体购买在建房地产项目作为保障性住房。地方政府很可能在此名义下为开发商“兜底”。

如何抑制地方政府追求利润的短期利益冲动呢?这要靠长期土地供应规划。我们应该认识到,目前城镇居民总体的居住质量还不高,而且新型城镇化会使城镇人口继续增长,长期来看,整体来看,全国房地产市场是供不应求。政府部门应该从短期市场波动——所谓供过于求——中超脱出来,维持全国土地供应以及房地产供应的稳定增长。这是他们应该承担的责任。(编辑 张立伟)