构建可持续的PPP模式

4月21日召开的国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,将在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。

特许经营是政府和社会资本合作(PPP模式)的一种方式。人们熟知的BOT,就是一种特许经营模式。当基础设施和公用事业由社会资本特许经营,使用者就必须付费(例如BOT的高速公路要收取通行费),这就直接地牵涉到社会公众的利益。而政府购买服务、股权合作等其他PPP模式,往往是间接地牵涉到公众利益。PPP模式的关键问题是平衡政府部门、社会资本、社会公众三者之间的利益,这个问题尤其突出地体现在特许经营中。因此,特许经营是PPP模式推广的重点和难点。

这次通过的《管理办法》,对维护社会资本的利益做了很多制度性的安排。在现实中,目前社会资本对参与PPP热情不是太高,原因主要有两个,一是担心投资收益得不到保障,二是担心自己资金不够。基础设施和公用事业基本上都是投入大、周期长的项目,社会资本难免有以上两方面的担忧。《管理办法》着力解决这两方面的问题,保障社会资本收益的办法是完善价格或收费机制,而且政府给予必要的财政补贴;增加社会资本资金来源的办法是给予政策性、开发性贷款,并允许社会资本以项目预期收益做质押贷款,此外,还支持社会资本通过多种渠道融资。这两方面的措施应该能大大减少社会资本参与PPP的后顾之忧,使PPP模式的推广加速。

推广PPP模式是当前“稳增长”的重要措施。但我们也要认识到,特许经营这样的PPP模式牵涉到多方利益,而且具有长期性。因此,推广PPP模式也不能只从当前“稳增长”出发考虑问题,还要着眼长远,构建可持续的PPP模式。而要实现可持续,就应该平衡各方利益,并且量力而行。

所谓量力而行,首先是要考虑到社会公众对特许经营项目价格或收费的承受能力。价格水平或收费标准定得高,有利于改善项目的盈利前景,吸引社会资本参与,但也会增加社会公众的负担。政府不能因为急于求成而对社会资本做太多让步——以前一些BOT的高速公路就出过这方面的问题。

其次,要考虑到财政的承受能力。前不久财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》已经在做这方面的工作,它规定,包括运营补贴在内的PPP项目预算支出,占当年一般公共预算支出的比例应当不超过10%。

第三,要考虑到社会资本的承受能力。这些年,地方政府为基础设施投资借了不少债,其负债率需要得到控制,这是推广PPP的目的之一。但是,如果社会资本要靠开发性贷款、质押贷款、债券等方式筹集资金,负债就会增加,它们也要考虑债务风险问题。它们的负债率应该控制在一定范围内,否则,推广PPP模式就会演变为债务风险转移,从地方政府转移到社会资本,将和改革目标背道而驰。(编辑 刘波)