"很多PPP项目没有风险共担 而是政府单方面承担风险"

2014年以来,财政部和发改委在基础设施领域大力推进PPP模式。据民生证券统计,43号文出台前后,31个省份推出的PPP项目总额已达1.6万亿。一些项目已经进入施工阶段。

此前,地方政府在基础设施领域的建设项目主要由政府的投融资平台负责。在基础设施领域推出PPP模式之后,相关的融资成本发生了哪些变化?以PPP模式推动基础设施建设应该注意哪些问题?21世纪经济报道(以下简称《21世纪》)就此专访了重庆市人大常委会财经委副主任委员华渝生。华渝生曾担任重庆城投集团总经理、董事长十余年,转任财经委副主任委员后也密切关注政府投融资改革的动向。

华渝生提醒,要警惕PPP模式提升政府项目的投融资成本:一是一些无风险的PPP项目投资人收益过高;二是一些PPP项目的总投资认定不科学从而有可能提高政府投融资成本。

无风险PPP项目投资收益过高

《21世纪》:你如何理解中央政府在现阶段推出PPP?

华渝生:PPP模式的推动有一个很大的因素是中央政府和地方政府都在控制政府债务。目前,中国地方政府负有偿还责任的债务总计应该不到10万亿,处于可控的范围之内。在经济高速发展时期,只要债务率不超过100%,政府债务就是安全可控的,80%以内是最好的。

至于重庆,去年重庆市人大常委会对重庆的政府债务进行了专题询问。询问的政府结果是——重庆的债务高度可控。2014年6月底,重庆的政府债务已经低于3000亿,而重庆当年的可支配财力已超过3000亿,对应于重庆经济的高速发展和可支配财力的持续增长,重庆的可支配财力完全可以覆盖政府债务。

同时,中央政府在管控地方政府债务风险,这客观上对地方投融资带来一定的资金缺口,PPP模式可以弥补这一缺口。我做过十多年的基础设施投融资管理,我理解任何一个国家、地区,基础设施先行的作用是非常重要的。基础设施不先行,没有一个好的硬环境,经济怎么发展?在控制政府债务的前提下,基础设施的建设是硬需求,政府的投资也是刚性的。

《21世纪》:财政部自2014年提出在基础设施建设领域引入社会资本以来,各省份都推出了一批PPP项目,并且有一些项目已经进入运作阶段。对于各地目前推出的PPP项目,你怎么评价?

华渝生:PPP的本质是政府通过购买服务的方式在公益性、准经营性领域引入私人资本和政府合作。但是现在我们看到的PPP项目,大多数项目引入的资本只有少部分是私人资本,大多数还是央企。

PPP的关键点是利益共享、风险共担。除此之外,还有一条:全过程的合作,这应当是“三位一体”的。但是许多PPP项目实际上变成了一种单纯的融资模式,而这种融资模式的风险和收益并不完全匹配。第一,现在很多PPP项目没有风险共担,而是政府单方面承担风险。BOT还有一些风险共担的意味,采用BOT的项目中,政府是根据测算的项目总投资和收益率赋予项目公司一定年限的特许经营权,测算的准确性和特许经营权年限的长短不确定,双方都要承担一定的风险。第二,没有利益共享,往往是投资者在利益“单享”。第三,更很少有全程合作的概念,许多项目是三五年最多七八年项目建成后,政府就要负责回购;有的项目则是政府向PPP项目公司购买服务,事先确定每年向PPP项目公司支付多少钱,这种项目几乎就是零风险。

在市场经济中,风险和收益应该是匹配的,低风险就应该低回报,高风险才可能有高回报。投资需要承担风险,而有的PPP项目政府负责回购或者保证收益,PPP项目就变成了低风险或者无风险的项目,但是收益率还很高。比如土地一级开发的项目,这些项目有的是政府确保回购;有的是招拍挂之后,政府和投资者之间如何分成;有的招拍挂达不到目标价格,政府还要补足投资者的最低收益。这样的项目明显是无风险收益的项目,按经济规律投资者的收益最多只应在同期国债利率基础上上浮一点,这才相对合理。既然政府都已经兜底了,为什么要给高回报?五年期以内的项目8%的年收益我都觉得政府不划算。

PPP如果共担风险,哪怕政府在项目公司中是小股东,私人资本是大股东,那么私人资本会去很精细地管理投资,所以理论上PPP项目应该是节约投资的,比政府的投融资平台单独管理会节约投资,但是现在变成了投资增加。所以,从政府角度而言,对于现在许多地方政府确保年收益率不低于10%的PPP项目,政府多花的投资绝对是一笔不小的数,也就是存在着投资浪费。

应科学界定PPP项目总投资

《21世纪》:在PPP的项目选择和投资控制上,应该注意哪些问题?

华渝生:PPP对政府部门的管理水平要求很高,政府部门不能放任自流。管理水平体现在几个方面:首先选择PPP模式的前提条件是选择好项目,这个项目是符合公益性、准经营性的基础设施。还有就是这个项目的总投资如何界定?成熟的PPP项目应该在确定总投资前经过规划、设计、论证,甚至包括对施工队伍的招投标等程序。只有当施工队伍的招投标完成,并以招投标这种竞争机制锁定的造价为基础,项目的投资才是可控的。

但是现在有的PPP项目却并非如此,而是倒置了。现在有的PPP模式是先有项目,至多有一个初步设计的投资概算。依据这个概算来引入投资者,并由项目公司去组织施工招投标,有的项目引入的投资者甚至直接就是施工方。

为什么我关注这个环节呢?因为工程总投资概算和实际投资是有差别的。一般而言总投资概算几乎都大于实际投资。投资概算通过定额计算,但是通过定额计算的投资概算一般都超过市场水平。以前我们引入投资者做BT,一般是通过定额计算出概算总投资并报发改委审核通过后会下浮6%左右发包。在这种情况下,项目公司再通过市场机制选择施工队伍,只要没有管理缺陷,至少还可以有15%左右的毛利空间。

《21世纪》:在你看来,PPP和BOT、BT的异同是?

华渝生:PPP是最讲究管理水平的,它比BT和BOT要求的管理水平还要高。但是目前有的政府官员、政府机构还没有真正注意到这个问题。所以现在有的PPP项目成本高而又无投资风险,这和PPP的要求是背道而驰的。

现在的一些PPP项目政府的融资成本高于传统的银行融资,甚至高于传统的BT和BOT模式。但是政府为什么会给出高回报,除了上述因素外,是因为地方政府有基础设施建设的刚性需求。地方政府不能超过警戒线去举债,再加上财政部和国家发改委又在倡导PPP模式,地方政府只好去探索这种模式。如果不这样做,有的地方政府就无法取得社会融资,也就满足不了人民群众对基础设施建设的需求。

现在中央政府在大力推广PPP,客观上政府投融资平台有通过PPP进行融资的倾向,从而会忽视融资成本。有的投融资平台为了政绩,可能也不太注意控制成本。现在PPP项目更多是和“有形之手”结合,一些地区下了任务:你这个集团今年要完成多少投资,有一定比例的投资要通过PPP来完成。PPP是财政部和发改委在推广的模式,你一年不搞一点创新,不搞一点改革,你这个董事长还想不想连任?但是,PPP应该与市场的规则相结合,与“无形之手”相结合,而不是依靠“有形之手”。