混改：有必要放大国企股权开放空间

除需控股的公益类企业外,国企引进民营资本原则上不采取股份占比封顶的做法,并尽可能在母公司层面展开;在公司治理机制层面建立强制性的小股东累计投票权制度,确保混合所有制企业中的小股东有充分的利益诉求和顺畅可靠的表达渠道。

作为中国经济微观领域的一场大尺度的变革,国有企业混合所有制改革给外界所营造的想象空间格外广阔,最终的红利与效果也值得期待。但是,国企混改横跨公有制与非公有制两大领域,突破的不仅是既得利益格局,还关系到新的利益与分配机制的重构,其复杂、敏感和艰巨程度前所未有。因此,推进这场涉及生产关系层面的深度变革,除了需要足够勇气与智慧外,改革者更需遵守与贯彻必要的操作规则。

据财政部统计,截至去年底,我国各类国有企业共有15万多家,数目全球第一,显然,混改不可能以地毯般的席卷方式进行,对国企分类然后差别性地混改当是总的基调。按《关于深化国有企业改革的指导意见》,国企将分为商业类和公益类两大方阵,其中主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企,一般都要实行公司制股份制改革,积极引入其他国有资本或各类非国有资本,国有资本可以绝对控股、相对控股和参股的方式存在;主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业,国有资本要保持控股地位,支持非国有资本参股。属于公益类的国有企业,可以采取国有独资形式,也可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营。

使市场在资源配置中起决定性作用,当成为国企混改最高准则。国企引进什么样的、多大量的非国有资本,非国有资本是否入股国企,以何种形式入股,获多少股份占比,都应立足于企业的自愿而非任何强制,并且双方必须平等协商,杜绝任何形式的拉郎配。另外,对于不同地区、不同行业的国有企业,混改也当体现因地施策、因业施策、因企施策,坚持宜独则独、宜控则控、宜参则参,不能全覆盖,更不能“一刀切”;对于企业资产的定价也当通过市场撮合,防止和反对长官意志与行政干预。上帝的归上帝,凯撒的归凯撒。在国企混改过程中,政府的基本职能应该定位于服务、协调与监督,包括提供资本重组的市场信息,搭建资本进出的平台,利用税收等杠杆支持和促进国有资本与非国有资本共同设立股权投资基金,监督和保证资本交易的阳光透明等等。

由于牵涉不同经济成分及新旧机制的对接,为了更大程度减少摩擦成本,充分体现和保证参与方的利益,国企混改还应把握好节奏,在试点基础上循序渐进,不设时间表,成熟一个推进一个。基本次序是,先在商业类国企和企业集团的子公司层面试点,有了行之有效的经验后逐步铺开。为此,考核参与混改的国企业绩,不应只拘泥于营业收入和利润等经济指标,还应增加引进非国有资本的数量与质量等考量因素,以作出公正全面评价,只要不是原则性和方向性失误,理应容忍轻度的探索偏差。

混合所有制改革的实质,是不同经济成分的财产在市场化导向下的自由流动与匹配,因此各类出资人的产权都必须得到法律的保护。一方面,国有与非国有财产都应有明细的产权归属,在此基础上,健全以公平平等为核心原则的国家、法人和自然人产权保护制度。特别是在混改推进过程中,要彻底清理修改不利于非公有制经济产权保护的法律法规及政策,确保个人和非公有制企业法人财产权不受侵犯;要建立健全非国有资本退出的机制和渠道,制定并完善各类产权转让管理办法,在资产评估、产权置换、土地使用、职工安置及社会保障等方面做出明确规定,保障各类资本可以自由进入,无障碍退出。

需要特别强调的是,借混合所有制之道,践以小搏大和金蝉脱壳之行;以混合所有制之名,行崽卖爷田和利益输送之实,是国企混改过程中极有可能出现的违法违规现象,为此必须将防止国有资产的“交易性流失”纳入产权保护的重中之重。一方面,要健全和完善国有资产交易规则,交易程序、机制和流程;另一方面,要放大国有资产的阳光交易度,保持规则公开、交易公开,结果公开;同时,要引进由第三方专业人员及职工代表组成的国企混改评估委员会,跟踪与监督改革的全过程,并赋予委员会“一票否决”的权利。对暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务等行为,应给予倾家荡产的经济惩罚与严厉的法律制裁。

权威资料显示,全国国有企业公司制股份制改制面达78%,央企及所属子企业改制面从2003年的30%提高到了2014年的85%以上。不过,对即将实质性推开的国企混改,非公有资本似并未爆发出足够的激情与热情。据德勤中国的调查统计,有60%以上的民营企业家选择“暂不进入”,超九成民企老板选择“观望”。之所以如此,主要是民企对改革过程存在诸多非公正与非公平改革结果的顾虑。如担心进入国企后仍由对方控股,没有太多话语权,不能享受同等权益,等于进了“玻璃门”后又遭遇 “旋转门”;还有民企担忧,国企拿出的“混合”部分只是不赚钱和赢利前景不好的业务,如果参与进去,等于是套牢自身等等。

基于上情,顶层设计有必要放大国有企业股权开放的空间,一方面,除需要控股的公益类企业外,国企引进民营资本原则上不采取股份占比封顶的做法,并尽可能在母公司层面展开;另一方面,在公司治理机制层面建立强制性的小股东累计投票权制度,确保混合所有制企业中的小股东有充分的利益诉求和顺畅可靠的表达渠道。与此同时,政府可通过扶植与发展民企主导的产业基金,鼓励民企向产业链上下游兼并重组,提升民企在混合所有制企业中的控股地位。此外,无论地方政府还是国有企业,都应展现出混合所有制的改革诚意,对非国有资本拿出成色十足的契约精神,以片片真情换来民企参与混改的满腔热情。

(作者系中国市场学会理事、经济学教授)