能源革命与“十三五”能源规划的制定

“十三五”是中国经济转型和改革的关键时期,“十三五”能源战略规划制定的成败也是决定经济转型和改革能否顺利实现的关键之一,以下提出几个主要关注点。政府提出了能源革命和具体要求,以经济可持续发展为视角,以雾霾治理和应对气候变化为背景,能源革命如何影响“十三五”能源战略规划?需要有什么样的革命性思路和相应战略性调整?

现阶段经济发展中能源行业的特征

对比发达国家经济发展历程,虽然有能源稀缺程度、环境空间、技术水平等的不同,但是目前中国的许多经济发展问题,如高耗能、高排放、粗放式经济增长等都是经济发展的阶段性特征,符合发展的规律性,快速增长的经济常常比较粗放,而速度和效率难以兼顾。

经济发展新常态使得能源需求增长减缓,能源企业的发展重点也发生改变。过去几十年,能源行业为了支持经济增长,满足能源需求是首要发展目标,能源行业的主要矛盾是供给能力不足,因此能源行业重在规模扩张。而随着经济增长放缓,能源供需已经由不足转为相对过剩,提高效率逐渐成为能源发展的首要目标。因此,能源市场化改革和有效竞争日益重要。

环境保护也是能源改革的重要方面,近期雾霾治理的压力越来越大。另一方面,中国政府近期提出,决定到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放量即碳排放强度比2005年下降40%-45%,2030年碳排放到达峰值。相对于能源强度而言,碳排放强度也受能源效率影响,但主要受能源结构的影响,因此,是一个能源质量即清洁能源在能源结构中的比例问题。与能源强度一样,碳排放强度还受宏观因素的影响,包括经济发展阶段、产业结构、技术水平、能源和环境政策等。从能源强度到碳排放强度的目标约束变化,体现了中国能源战略规划和政策将面临一个战略规划性转变,即从“十一五”时期以提高能源利用效率为主,转变为将气候变化因素作为约束目标。

能源革命要求能源的生产、消费、技术、体制革命的有机结合。中国的一次能源结构以煤炭为主,未来的经济发展与能源战略规划,除了要符合自身经济发展的阶段性特征外,还将受到温室气体减排的约束。尽管中国经济放缓,但由于基数增大,能源需求与排放将继续增长。在应对气候变化问题上,中国的国际压力将日益增大,能源消费将受到二氧化碳排放约束。因此,中国需要通过能源战略规划调整,选择一个现阶段经济发展可以接受的能源结构和能源成本。

能源革命

和“十三五”能源战略规划思路调整

“十三五”将是能源体制和价格改革的重要推进期,因此能源战略规划关注点之一是能源体制和价格改革与战略规划的一致性。提高能源效率是能源发展的永恒目标,以往经济快速发展过程中,能源战略以满足能源需求为主,能源效率难以兼顾。在经济发展新常态下,满足能源需求压力减弱,能源行业今后发展将以提高效率为主,而企业提高效率需要宏观体制改革的支持,能源改革具有迫切性。目前能源行业供需中的种种矛盾以及面临的严峻环境污染,追根究底都涉及能源体制和价格。能源改革虽有共识,但是顺利改革是有条件的,主要是能源改革对社会经济的影响和公众的接受程度。因此,改革比较好的时机应该是在能源供需相对宽松,能源价格低迷而且可以预期今后一段时间能源价格仍将低迷相对稳定的时期。近年来国内外能源供需状况和供应格局产生了巨大变化,十分有利于中国能源改革,“十三五”能源战略规划需要体现和促进能源改革。

尽管已经在节能减排做了巨大努力,“十三五”期间节能依然是能源发展最主要的环节,战略规划关注点之二是将节能(能源需求侧管理)作为平衡能源需求的有效组成部分。以往的能源战略规划,一般先确定某个时期的能源需求,而后根据能源资源生产储备状况,确定能源投资和供给。当然,以往能源战略规划也涉及节能减排,但是,以能源强度和碳强度指标为目标的节能减排约束相对较弱。因此,能源革命背景下的“十三五”能源战略规划,能源需求基本公式应该是:能源需求量=节能量+能源供给量。公式看上去虽然很简单,但有很强的政策含义。在能源需求量既定和资金量有限时,要保证多少能源供给和多少节能,取决于投入。也就是说,资金既可以投向能源生产(包括进口),也可以投向节能。那么,有多种政策组合可供选择,如果将更多资金投入节能,节能量就提高,但是能源生产投入相应减少。因此,政府可以通过选择能源供给投入和节能投入,使满足能源需求的成本最小化。而政府投入和公共政策如何引导资金流向,对能源投入的选择至关重要。

在以往的能源战略规划中,主要是通过能源强度、碳强度等相对指标进行节能减排约束。“十三五”能源战略规划关注点之三是通过能源消费总量和环境排放总量硬化节能减排指标。而排放指标中,真正能够影响能源结构的是二氧化碳排放,因此,除了节能减排(雾霾整理)相关目标,还需要将二氧化碳排放总量控制作为满足能源需求的约束,即对能源需求公式中的能源供给量加上二氧化碳排放约束,设定合理的二氧化碳排放绝对量指标。一个特定的二氧化碳约束量会有相对应的能源结构。一般说来,二氧化碳排放约束越紧,煤炭在一次能源消费结构中的比例越低,清洁能源(天然气、核、风和太阳能等)比例越高。可以预见,随着二氧化碳排放约束收紧(排放总量缩小),对应的能源结构将发生相应变化,能源成本将有不同程度的提高,对GDP、就业等宏观经济变量都将出现不同程度的影响;单位GDP能耗、二氧化硫、二氧化氮和固体废弃物排放量也将随之出现不同程度的下降。因此,需要对不同的能源结构及其对应的能源成本进行分析,从经济社会角度考虑是否可以接受该能源结构,以可以接受的能源结构和成本影响作为能源规划的基础,考虑使用什么样的政策支持能源结构调整。

能源安全也是能源战略规划的一个重要目标,因此“十三五”战略规划关注点之四是需要全面评估和提前布局能源,应对国际能源格局变化,保障能源安全。(下转A5版)